II SA/Ol 871/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi I. i R. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. akt. II SA/Ol 945/07), Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Olsztynie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia "[...]", nakazującą S. S. oraz P. S. zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych przy realizacji rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, zlokalizowanego na działkach nr "[...]" oraz "[...]" przy ul. A w "[...]". W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał na popełnione uchybienia oraz na to, że jeżeli wykonane roboty nie uchybiają żadnym przepisom to postępowanie powinno być umorzone. Sąd stwierdził również, że późniejsze przesunięcie granicy nie może skutkować nakazaniem inwestorowi zachowania odległości określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" (znak: "[...]"), umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Organ wydając decyzję wskazał, iż na podstawie ekspertyz i analiz można stwierdzić, że nie są naruszone przepisy techniczno-budowlane wynikające z warunków i norm technicznych. W odwołaniu od tej decyzji Irena i R. T. zarzucili: – niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy niezachowanie granicy odległości działki inwestorów od ich działki poniżej 1,5 m stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego, – naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich możliwych wariantów naprawienia istniejącej sytuacji faktycznej oraz nie wydanie orzeczenia w terminie do 2 miesięcy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z powołanego przepisu, – nieuzasadnione zaakceptowanie kwestii dotyczących zacienienia ich budynku w wyniku rozbudowy przez inwestorów budynku gospodarczego, wybudowania wadliwego przewodu kominowego i błędne ustalenia w tym zakresie, – niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu poprzez niedoinformowanie o złożonych przez inwestorów opracowaniach technicznych. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż należy się zgodzić z twierdzeniami skarżących, iż odległość 1,36 pomiędzy obiektem budowlanym, a granicą działki sąsiadującej nie odpowiada minimalnej odległości (1,50 m) przewidzianej zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak biorąc pod uwagę, iż w przedmiotowej sprawie inwestycja realizowana była w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zbliżenie obiektu budowlanego do granicy nieruchomości sąsiadującej nastąpiło wskutek zmiany granicy ustalonej wyrokiem sądu powszechnego, brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, iż na inwestorów nałożony został obowiązek dostarczenia szczegółowej inwentaryzacji techniczno-budowlanej realizowanego obiektu, orzeczenia technicznego oraz ekspertyzy z uwzględnieniem aktualnych przepisów techniczno-budowlanych, prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie ustalenia aktualnych granic przylegających nieruchomości pod kątem: zachowania normatywnych odległości od granic działek sąsiednich; zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych usytuowanych w budynku przy ul. A w "[...]"; zapewnienia normatywnej izolacyjności termicznej ścian nowych zewnętrznych w związku z dokonaną zmianą ich grubości i rodzaju zastosowanego materiału, jak również poprawności wykonania wylotów nowych przewodów kominowych pod kątem zabezpieczenia przed zadmuchiwaniem przez wiatr sąsiedniej posesji. Analiza przedłożonej dokumentacji stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego "decyzji" w przedmiocie ewentualnego wyboru szczegółowego trybu postępowania w sprawie. Wynika z niej jednoznacznie, iż roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną a po wykonaniu robót wykończeniowych obiekt może być bezpiecznie użytkowany. Również w przedmiocie nasłonecznienia sąsiedniego budynku jak i wykonania wylotów przewodów kominowych pod kątem zabezpieczenia przed zadmuchiwaniem nie stwierdzono odstępstw od obowiązujących norm. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż przed wydaniem decyzji strony zostały poinformowane o prawie ustosunkowania się do zebranych materiałów. W skardze na ostateczną decyzję I. R. T. zarzucili: 1) naruszenie przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności: - czy budynek inwestorów mógł zostać wzniesiony w odległości mniejszej niż 1,5 m od nieruchomości skarżących, - nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w przedmiocie wielkości działki inwestorów i podnoszonego braku możliwości zachowania normatywnej odległości, pomimo wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawartych w wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt: II SA/Ol 945/07, 2) naruszenie art. 51 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie wszystkich możliwych wariantów rozwiązania niezgodnego z prawem stanu budowy włącznie z doprowadzeniem do stanu poprzedniego lub całkowitą, czy też częściową rozbiórką w sytuacji, gdy niezachowanie granicy odległości ściany budynku inwestorów od działki skarżących poniżej 1,5 m stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Naruszenie tego przepisu nastąpiło również na skutek nie wydania orzeczenia w terminie do 2 miesięcy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z powołanej normy prawnej, 3) błędne zastosowanie § 12 ust.3 pkt. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez przyjęcie, że niedopuszczalne było zachowanie granicy 1,5 m z uwagi na rozmiary działki, w sytuacji gdy organy nie badały tej przesłanki, 4) naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt.9) Prawa budowlanego oraz art.107 § 3 kpa poprzez nieuzasadnione zaakceptowanie kwestii dotyczących zacienienia budynku skarżących w wyniku rozbudowy przez inwestorów budynku gospodarczego i wybudowania wadliwego przewodu kominowego oraz błędne ustalenia w tym zakresie, 5/ naruszenie przepisu art. 10 §1 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie poinformowanie ich o złożonych przez inwestorów opracowaniach technicznych celem umożliwienia zapoznania się z nimi. Skarżący nie zgodzili się z poglądem, według którego zbliżenie obiektu budowlanego, tzw. łącznika pomiędzy rozbudowywanym budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym od ustalonej wyrokiem sądowym granicy działki na odległość 1,36 m zamiast minimalnej odległości 1,50 m nie może być kwalifikowane jako istotne odstępstwo skutkujące nakazem rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odległości 1,36 m nie da się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym, ponieważ przekracza ona granicę 1,5 m ustaloną w drodze wyjątku, poniżej której organ nie może zezwolić na budowę. Organ winien więc rozważyć możliwość podjęcia działań w kierunku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestor wiedział, że w chwili występowania o pozwolenie na budowę toczył się spór o zasiedzenie części działki i tych okoliczności nie wziął pod uwagę, stąd też winien ponosić negatywne konsekwencje swego działania i nie może teraz korzystać z ochrony prawnej. Zdaniem skarżących, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej, obejmującej pełną dokumentację budowy, m.in. projekt budowlany oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Dopiero to pozwoliłoby ocenić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego i czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało dokonać przez pryzmat oceny prawnej i wskazań wyrażonych w uprzednio wydanym wyroku, jako że wiążą one nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, lecz również sąd (art. 153 p.p.s.a.). Związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z 22 września 1999 r., I SA 2019/08, ONSA 2000, nr 3, poz. 129 ). Natomiast związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. ( wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275 ). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2007 r., w sprawie II SA/Ol 945/07 nie został zaskarżony przez żadną ze stron prowadzonego wówczas postępowania, w tym przez I. R. T., dlatego też rozstrzygając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze ustalenia w nim zawarte. W ustaleniach tych sąd słusznie przyjął, iż postanowieniem z dnia 10 listopada 2004 r. Sąd Okręgowy orzekł o nabyciu przez skarżących części działki inwestora nr "[...]", wskutek czego odległość od dobudowanego do istniejącej zabudowy budynku (określanego jako łącznik) do granicy z nieruchomością sąsiednią zmniejszyła się w jednym miejscu na odległość 1,36 m. Odległość ta zwiększa się stopniowo, aż do odległości ponad 3 m, co spowodowane jest sposobem podziału działki inwestorów wskutek jej zasiedzenia przez skarżących. Powyższe okoliczności są w zasadzie bezsporne i nie neguje ich żadna ze stron postępowania. Akta administracyjne ponadto wskazują, iż już 29 października 2004 r. inwestorzy wykonali stan surowy zamknięty, zaś z protokołu z dnia 2 listopada 2004r. wynika nadto, iż wykonali oni część robót wykończeniowych w budynku. W sytuacji więc uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy roboty budowlane doprowadziły do zrealizowania budynku niemal w całości (do zakończenie inwestycji pozostały jedynie roboty wykończeniowe) organ - jak stwierdził Sąd w wyroku z 28 listopada 2007 r.- winien, o ile dojdzie do przekonania, że wykonanych robót nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) nakaz rozbiórki lub nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku zaś uznania, iż istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nałożyć obowiązek wykonania określonych robót budowlanych lub czynności zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ewentualnie, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż brak jest podstaw do nałożenia takiego zobowiązania ze względu na to, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien umorzyć postępowanie. Jednocześnie w wyroku tym sąd wskazał, iż późniejsze przesunięcie granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki, jeżeli obiekt ten był wykonywany w okresie ważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w trakcie wykonywania robót zachowane zostały odległości od wówczas obowiązującej granicy, zgodnie z tą decyzją oraz przepisami prawa budowlanego ( str. 7 uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Ol 945/07 ). Rozpatrując sprawę ponownie, organy zasadnie wykluczyły możliwość wydania nakazu rozbiórki lub przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Zacytowane wyżej wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku do dalszego postępowania nie pozostawiają w tej kwestii jakichkolwiek wątpliwości. Nie budzi wątpliwości to, że roboty budowlane wykonane zostały w trakcie obowiązującej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zmiana granicy pomiędzy stronami nastąpiła po wydaniu tej decyzji i po wykonaniu stanu surowego zamkniętego. Natomiast rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tych względów późniejsze przesunięcie granicy nie może już skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki (określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami). W sposób bardzo zbliżony do przedstawionego wyżej poglądu odnieść się należy do tego, iż organy nie nakazały (słusznie) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, bo gdy roboty budowlane wykonane są zgodnie z prawem to nie ma potrzeby do zobowiązywania inwestora do takich czynności. Natomiast rozważania skarżących dotyczące tego, dlaczego organ I instancji nie postąpił w taki sposób jak tego by oni oczekiwali jest jedynie spekulowaniem oderwanym, od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w żadnym stopniu nie podważającym skutecznie słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócić uwagę należy na to, że skarżący nie zanegowali ani oceny prawnej, ani wskazań co do dalszego postępowania przedstawionych w wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. ( II SA/Ol 945/07 ), dlatego też obecnie I. i R. T. nie mogą skutecznie powoływać się na to, że nie została zachowana minimalna odległość od granicy ich działki, w sytuacji gdy budynek został wybudowany czasie gdy obowiązywało pozwolenie na budowę i przed zmianą przebiegu granicy. Niczego w tym przedmiocie nie zmienia powoływanie się przez skarżących na to, że postępowanie dotyczące zasiedzenia toczyło się już w czasie gdy inwestor występował o pozwolenie na budowę, gdyż do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie, granice działek nie były zmienione i dopiero orzeczenie sądu powszechnego stwarzało w tym przedmiocie nowy stan. Nie było potrzeby przeprowadzania przez organy dodatkowego postępowania dowodowego dotyczącego niemożliwości zachowania właściwej odległości wybudowanego budynku od granicy ze względu na rozmiary działki, gdyż odległość budynku od granicy nie wynika z tego, że nie można go było wybudować w innym miejscu ale z tego, że granica działki została zmieniona już po wybudowaniu budynku. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżących, iż organy nie wykonały wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących konstrukcji dachu i komina, stwierdzić należy, że analiza dokonana przez organy administracji jest właściwa, gdyż rzeczywiście brak jest podstaw, by podważać wiarygodność wydanej w tym zakresie opinii specjalisty, która w przedmiocie nasłonecznienia budynku skarżących jak i wykonania wylotów przewodów kominowych pod kątem zabezpieczenia przed zadmuchiwaniem nie stwierdza odstępstw od obowiązujących norm. Wbrew zarzutom skarżących, opinia ta została sformułowana w oparciu o kompletną dokumentację i nie było potrzeby ani konieczności wykonywania dalszych ekspertyz. Organy w sposób szczegółowy odniosły się także do kwestii zacienienia i zadymienia w swych decyzjach. Słusznie postąpiono przyjmując, iż dopuszczalność zacienienia powinna być badana w oparciu o § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie jak to twierdzili skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na mocy § 57 ust. 2. Powoływany przez skarżących paragraf dotyczy bowiem nie zacienienia, a stosunku powierzchni okien do powierzchni podłogi. Nie polegają na prawdzie twierdzenia skarżących dotyczące odległości od komina do kalenicy ich budynku. Zdaniem skarżących jest to 8,5 metra, natomiast z ekspertyzy wynika, iż jest to odległość ok. 13 metrów, zaś norma wynosi 10 metrów. Nie ma żadnych powodów ku temu, aby negować ekspertyzę w tym zakresie, ani co do pozostałych podawanych w niej warunków dotyczących prawidłowości wykonania komina jak i całego obiektu. Skoro więc ustalono, iż przedmiotowe roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Stąd też, jak wskazano w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, należało je umorzyć (art. 105 § 1 kpa.). Zarzut skargi, iż w analizowanym postępowaniu doszło do ponownego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jest całkowicie bezpodstawny, ponieważ 20 maja 2008 r. skarżący otrzymali pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta, zawiadamiające o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i skorzystali oni z tej możliwości składając pismo datowane na 26 maja 2008 r. Wystosowanie podobnego zawiadomienia przez organ II instancji nie było konieczne, gdyż w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano dowodów i materiałów w sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.