II SA/Ol 945/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I. i R. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr " [...]" w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. i R. T. kwotę 500 złotych (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz I. T. kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał S.S. i P.S. - inwestorom rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne", zlokalizowanego na działkach nr X i Y przy ul. S. w E.– zaniechać prowadzenia dalszych robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż na podstawie decyzji Wojewody "[...]" inwestorzy wykonali roboty budowlane w zakresie stanu surowego zamkniętego oraz część robót wykończeniowych wewnątrz rozbudowywanego budynku gospodarczego, adaptowanego na cele mieszkalne. W dniu 7 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzje organów obu instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji nie zgodził się z twierdzeniem I. i R. T., będących stronami postępowania, że roboty wykonane w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę należy traktować jako samowolę budowlaną z uwagi na niezachowanie odległości normatywnej od granicy działek nr X i Y, której przebieg został zmieniony postanowieniem Sądu Okręgowego po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku ustalenia nowej granicy po wykonaniu stanu surowego zamkniętego inwestycji nastąpiło zbliżenie w jednym miejscu nowo zrealizowanej ściany bez otworów na odległość 1,36 m przy ścianie istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego w odległości 4,95 m od budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. Powołując się na § 12 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) inspektor nadzoru budowlanego dopuścił istnienie takiej sytuacji ze względu na to, iż istniejąca zabudowa oraz rozmiary działek nie pozwalają na zwiększenie odległości. Opierając się na ekspertyzach technicznych, stwierdził, iż pozostałe zarzuty państwa T., dotyczące zacienienia ich budynku mieszkalnego przez rozbudowany budynek mieszkalny i wybudowania w budynku gospodarczym adaptowanym na cele mieszkaniowe przewodu kominowego, nie znajdują potwierdzenia w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W odwołaniu od opisanej decyzji I. i R. T. zarzucili: 1. naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności czy budynek inwestorów mógł być wzniesiony bez naruszenia odległości 3 m z budynkiem skarżących, 2. naruszenie art. 51 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie wszystkich możliwych wariantów zastosowania tego przepisu włącznie z doprowadzeniem do stanu poprzedniego lub całkowitą czy też częściową rozbiórką wykonanego budynku i bezpodstawne zastosowanie najłagodniejszego dla inwestora rozwiązania, a pominiecie interesu skarżących i jedynie nakazanie wstrzymania robót, 3. błędne zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zaakceptowanie odległości 1,36m od ściany wybudowanego budynku do granicy nieruchomości skarżących z uwagi na rozmiary działki inwestorów, w sytuacji, gdy organ nie badał tej przesłanki, 4. nieuzasadnione zaakceptowanie kwestii dotyczących zacienienia budynku skarżących w wyniku rozbudowy przez inwestorów budynku gospodarczego i wybudowania wadliwego przewodu kominowego. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Jego zdaniem, w zaistniałej sytuacji jedynym możliwym sposobem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest tryb określony art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kończy postępowanie przed tym organem. Dalsze roboty budowlane inwestorzy będą mogli kontynuować po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź na podstawie skutecznego zgłoszenia robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia argumentów organu I instancji. Zarzuty zawarte w nieuwzględnionym odwołaniu I. i R. T. przetransponowali do skargi, wniesionej na decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W sprawie niniejszej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano inwestorom prowadzonej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz ze zmianą sposobu użytkowania zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych przy realizacji wymienionej inwestycji. Z akt administracyjnych wynika, iż opisana rozbudowa i przebudowa dokonywana była w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2005r. Powodem uchylenia decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej było stwierdzenie, iż organ ten w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu toczącego się przed sądem powszechnym pomiędzy inwestorami a skarżącymi o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości inwestorów, co zdaniem Sądu było istotne ze względu na możliwe przesunięcia granicy należącej do stron, co z kolei wpływało na zachowanie odległości przewiedzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Akta zgromadzone w niniejszej sprawie wskazują, iż postanowieniem z dnia 10 listopada 2004r. Sąd Okręgowy orzekł o nabyciu przez skarżących części działki inwestora "[...]", wskutek czego odległość od dobudowanego do istniejącej zabudowy budynku (określanego jako łącznik) od granicy z nieruchomością sąsiednią zmniejszyła się w jednym miejscu na odległość 1,36 m. Odległość ta zwiększa się stopniowo, aż do odległości ponad 3m, co spowodowane jest sposobem podziału działki inwestorów wskutek jej zasiedzenia przez skarżących. Akta administracyjne ponadto wskazują, iż już 29 października 2004r. (zdjęcia znajdujące się w aktach karta 1 akt adm. ) inwestorzy wykonali stan surowy zamknięty, zaś z protokołu z dnia 2 listopada 2004r. wynika nadto, iż wykonali oni część robót wykończeniowych w budynku (karta 2 akt adm. ). Oceniając zaskarżoną decyzję wskazać przede wszystkim należy, iż słuszne jest stanowisko organu, że w sprawie brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Z utrwalonego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie wynika, iż utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można ocenić jako samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy - Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003r. IV SA 1613-1614/02), a inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001r. IV SA 952/99, LEX 54192). W przypadku uchylenia pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego winien zastosować procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, a postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007r. II OSK 525/06 niepubl.). W sprawie niniejszej organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż nakazy wymienione w treści tego przepisu mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, C.H.Beck str. 537,538, podobnie S. Serafin, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, str. 392, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005r. OSK 782/04 LEX 194993). Skoro więc organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż wykonane roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie z prawem, podając, iż istniejące odległości od nieruchomości nie naruszają przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., a ponadto argumentuje, iż odstępstwa od projektu budowlanego zrealizowane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budolwanymi, to przyjąć należy, iż uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z jej rozstrzygnięciem, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnieść bowiem należy, że decyzja może zostać wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, gdy wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Skoro więc organ podjął taką decyzję, to winien poprzeć to rozstrzygnięcie stosownym uzasadnieniem, z którego wynikałoby dlaczego wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dodać ponadto należy, iż rozstrzygnięcie wydane przez organ jest nieadekwatne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego także z tego powodu, że budynek został zrealizowany przez inwestorów w znacznej części. Decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych doprowadzi więc do sytuacji, w której inwestor dalszych robót prowadzić nie będzie mógł – co wynika z istoty tej decyzji – jak również nie będzie mógł doprowadzić już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że wykonany budynek winien pozostać w takim stanie w jakim jest obecnie, co jest nie do pogodzenia z założeniami jakie ustawodawca przyjął w art. 51 ustawy, którego celem jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu przyjąć należy, iż zaniechanie dalszych robót budowlanych może być orzekane jedynie, gdy np. rozpoczyna się proces inwestycyjny (prowadzone są roboty związane z niwelacją terenu), nakaz ten nie powinien być natomiast orzekany w sytuacji, gdy budynek jest już niemal wykończony i gotowy do użytku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2006r. II SA/Lu 73/06 nie publ.). W sytuacji więc uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy roboty budowlane doprowadziły do zrealizowania budynku niemal w całości (do zakończenie inwestycji pozostały jedynie roboty wykończeniowe) organ winien, o ile dojdzie do przekonania, że wykonanych robót nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nakaz rozbiórki lub nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku zaś uznania, iż istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nałożyć obowiązek wykonania określonych robót budowlanych lub czynności zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy ewentualnie, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż brak jest podstaw do nałożenia takich czynności lub robót budowlanych, ze względu na to, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien umorzyć postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005r. VII SA/Wa 493/04 LEX 169372). Przyjąć ponadto należy, że jedynie w sytuacji nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub umorzenia postępowania z wymienionej przyczyny inwestor będzie mógł wystąpić, zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, o wydanie pozwolenia na budowę, o ile inwestycja nie została zakończona, ewentualnie inwestor będzie mógł dokonać skutecznego zgłoszenia robót budowlanych niezbędnych do zakończenia inwestycji. Dalej oceniając zaskarżoną decyzję podzielić trzeba pogląd skarżących, iż organ odnosząc się do kwestii odległości wybudowanego budynku od granicy nieruchomości sąsiedniej, nie uzasadnił stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż istniejąca bliźniacza mieszkaniowa i gospodarcza zabudowa oraz rozmiary działek pozwalają na zmniejszenie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W zakresie wielkości działki inwestorów i braku możliwości zachowania odległości przewidzianej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, jak również nie poczynił rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. Jako lakoniczną i nie odpowiadającą wymogom art. 107 § 3 kpa należy także uznać część uzasadnienia organu odwoławczego, która odnosi się do kwestii zacienienia budynku mieszkalnego skarżących przez rozbudowywany budynek jak również zgodności z przepisami Prawa budowlanego wybudowanego komina. Uzasadnienie organu w tym zakresie winno szczegółowo odnosić się do opinii sporządzonej w sprawie zacienienia i zgodności wykonania komina z prawem budowlanym. Organ winien wykazać dlaczego przedłożoną opinię i wypływające z niej wnioski akceptuje, ustosunkowując się także do ewentualnych twierdzeń przeciwnych kierowanych przeciwko tej opinii przez stronę skarżącą. Wskazać ponadto należy, iż w sprawie organy nadzoru budowlanego nie przestrzegały art. 10 kpa, który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie brak jest pisma zawiadamiającego skarżących o zakończeniu postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji administracyjnej z pouczeniem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę zastosują się do wykładni przepisów przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organy winny ponadto wziąć pod uwagę, że oceniane roboty budowlane wykonane zostały w trakcie obowiązującej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana granicy pomiędzy stronami nastąpiła po wydaniu tej decyzji i po wykonaniu stanu surowego zamkniętego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w literaturze przedmiotu, iż rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, C.H.Beck str. 539). Z tych względów późniejsze przesunięcie granicy nie może już skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r. od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki, jeżeli obiekt był wykonywany w okresie ważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w trakcie wykonywania robót budowlanych zachowane zostały odległości od wówczas obowiązującej granicy, zgodnie z tą decyzją oraz przepisami Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto Sąd, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. i R. T. kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz I.T. kwotę 240zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).