VIII SA/Wa 471/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. , znak: [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 129 ust.1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. N. w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w R. przy ul. [...] [...], zajętą pod drogę publiczną, która z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. stała się własnością miasta na prawach powiatu – R., ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł zgodnie z posiadanym udziałem w [...] części w przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m. kw. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., iż wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 24/07 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2006r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] z uwagi na fakt, iż w sprawie nie była przeprowadzona obligatoryjna rozprawa administracyjna. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że - zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000r. znak: [...] i decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] czerwca 2000r. znak: [...] oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2000r. sygn. akt I S.A. 1441/00 - miasto na prawach powiatu – R. nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku, własność udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostce ewidencyjnej R., obręb [...] arkusz [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m kw. W świetle art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl art. 73 ust. 5 cytowanej ustawy podstawą do ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy tj. 29 października 1998r. oraz według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowaniu. Na wartość odszkodowania nie mają wpływu trwałe nakłady poczynione na nieruchomości po utracie faktycznego nad nią władztwa. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego.` W wyniku wniesionego odwołania przez D. N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Akta sprawy świadczą o przeprowadzeniu w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej niezgodnie z przepisami proceduralnymi kodeksu postępowania administracyjnego. Zastrzeżenia budzi nadto sporządzony operat szacunkowy. Na podstawie § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W omawianej sprawie biegły nie ustalił wysokości odszkodowania w oparciu o przepis ust. 1 rozporządzenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ust. 2 pkt 2 tego paragrafu. Ponadto oględziny zostały przeprowadzone jedynie przez rzeczoznawcę majątkowego, który nie został wezwany na rozprawę administracyjną. Zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R., nie obejmuje całego kompleksu stosunków pomiędzy współwłaścicielami. W przypadku tzw. współuczestnictwa materialnego, obowiązkiem organu jest prowadzenie jednego postępowania administracyjnego w stosunku do kilku stron (wielość stron w jednej sprawie) a nie kilku spraw prowadzonych dla każdej ze stron. Złożenie po terminie lub brak wniosku od pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oznacza, iż organ winien odmówić odszkodowania współwłaścicielom, którzy nie złożyli wniosku lub złożyli wniosek po terminie. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. N.. W jej ocenie w/w decyzja nie rozpoznaje istoty sprawy i narusza szereg przepisów Konstytucji RP w szczególności tych chroniących własność i prawo do dziedziczenia. Przedmiotowa nieruchomość została jej odebrana siłą, bez jej woli. Ponadto działka ta nie była przeznaczona na cele publiczne w związku z czym nie mogła być przedmiotem wywłaszczenia. W konkluzji nie wyraziła zgody na odszkodowanie pieniężne zarówno dla niej jak i spadkobierców M. N. żądając zwrotu nieruchomości i odszkodowania za bezprawne jej użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga D. N. nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną jest prawidłowa, bowiem w trakcie postępowania dokonano wielu istotnych naruszeń przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości. Przepis ten odsyła, w zakresie ustalenia odszkodowania, ogólnie do zasad i trybu ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 24/07 w sprawie niniejszej miała być przeprowadzona obligatoryjna rozprawa administracyjna. Rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, gdyż strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom, biegłym i przedstawiać zarzuty oraz propozycje. Rozprawa administracyjna zatem stwarza dla strony postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i to w sposób udokumentowany w aktach sprawy w protokole (art. 67 § 2 pkt 4 kpa). Zgodnie z art. art. 89 § 2 k.p.a. organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ze względu na treść powołanego art. 73 wymagającego udziału rzeczoznawcy w procesie ustalania wysokości odszkodowania, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę, jest obligatoryjne. Stosownie do art. 90 § 2 k.p.a. organ wzywa do stawienia się na rozprawę biegłych. Ma to zapewnić stronie prawo do uzyskania wyjaśnień o sporządzonej w sprawie opinii szacunkowej. Strona na rozprawie ma więc możliwość zgłaszania rzeczoznawcy majątkowemu żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawienia dowodów na ich poparcie. Z akt sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji poczynił starania aby zapewnić na rozprawie udział biegłemu - rzeczoznawcy majątkowemu, który sporządził operat szacunkowy w sprawie oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 16 października 2008r. zostało doręczone tylko pełnomocnikowi skarżącej. Ponadto zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, szacującej wartość nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5). Uwzględnienie wszystkich tych elementów odszkodowania wymaga również przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego co do jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Oględziny takie zostały przeprowadzone, jak wynika z akt administracyjnych, jedynie przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził protokół z wizji w terenie. O terminie oględzin nie powiadomiono stron postępowania, uniemożliwiając im tym samym udział w wizji. Postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za pozbawienie właścicieli nieruchomości ex lege prawa własności w tym szczególnym trybie, powoduje konieczność zapewnienia im w postępowaniu takich samych gwarancji procesowych, jakie przysługują osobom, które pozbawiono prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, której niezbędnym elementem jest ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, iż podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania (z zastrzeżeniem art. 135) stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego (art. 152 ust. 3 zd. 1). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy). Rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości oraz danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych – art. 154 ust. 1 ustawy. Natomiast szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną (co odnosi się do przedmiotowej sprawy) zawiera § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tym zakresie rozporządzenie to przewiduje dwie generalne zasady szacowania wartości rynkowej gruntu. Po pierwsze, w przypadku znajomości cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i uzyskanych z ich sprzedaży stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. Są to więc dwa odrębne sposoby szacowania wartości gruntu których nie można używać zamiennie, zależnie od woli strony. Bezspornym w sprawie jest to, iż przedmiotowa działka nie została wydzielona pod nową drogę, lecz zajęta pod drogę publiczną, a więc operat szacunkowy powinien zostać sporządzonych na podstawie § 36 ust. 1 bądź § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jednakże w pierwszej kolejności co należy wyraźnie podkreślić, przywołane powyżej przepisy rozporządzenia określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym (w niniejszym przypadku miasta R.) transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu treść powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 rozporządzenia było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, jednakże w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 i dopiero, w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie organu biegły nie ustalił wysokości odszkodowania w oparciu o przepis ust. 1 i określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ust. 2 pkt 2 tego paragrafu, opierając się na tym, iż wartość rynkową nieruchomości określono dla aktualnego sposobu użytkowania. Stanowisko organu odwoławczego jest słuszne. Oznacza to, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełnia wymogów cytowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., gdyż przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne w pierwszej kolejności należało uwzględnić ceny gruntów odpowiednio pozyskiwanych na te właśnie cele. Dopiero w przypadku braku takich transakcji można zastosować § 36 ust. 2 pkt 2, należy jednak mieć przy tym na uwadze również § 26 ust. 1, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, nie wykluczając rynków zagranicznych. Rozpoznając sprawę ponownie należy mieć także na uwadze treść cyt. wyżej art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z którego wynika m. in. , iż wysokość odszkodowania wylicza się mając na uwadze stan nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Ekspertyza biegłego dotyczy nieruchomości niezabudowanej, tymczasem jak wynika z odpisu z KW [...] Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w R. z dnia [...] lutego 1998 roku przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością zabudowaną ( k. 82 akt administracyjnych). Okoliczność ta winna być wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jeszcze przed zleceniem rzeczoznawcy opinii. W sprawie niniejszej należy mieć też na uwadze fakt, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości była nie tylko skarżąca ale także jej mąż M. N. na zasadzie wspólności ustawowej w [...] częściach – odpis z KW. [...] z dnia [...] grudnia 1999 roku akta administracyjne – brak numeru karty. Wniosek w sprawie niniejszej o wypłatę odszkodowania złożony został wyłącznie przez skarżącą a z jego treści wynika, iż domaga się ona wypłaty odszkodowania za udział swój i męża. W skardze D. N. używa zwrotu " spadkobiercy M. N. ". Należy więc ustalić czy mąż skarżącej żyje, a jeśli nie, jaki jest krąg jego spadkobierców mając na uwadze wytyczne poczynione w tym zakresie przez organ II instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść także należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów Konstytucji RP. Kwestia prawidłowości stwierdzenia nabycia przez miasto na prawach powiatu R., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku, własności udziału wynoszącego [...] części nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] [...] została przesądzona wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2002 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt I S.A. 1441/00 i nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym procesie. Przypomnieć trzeba, iż to na wniosek skarżącej toczy się postępowanie administracyjne o odszkodowanie za zajęcie nieruchomości a nie inne postępowanie o jakim mowa w skardze np.: o zwrot nieruchomości , czy też odszkodowanie za bezprawne jej użytkowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.