I OSK 1279/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1845/08 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1845/08 oddalił skargę K. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2008 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Geodeta Kraju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2002 r., którą zatwierdzono projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założono ewidencję budynków dla obrębu 6 – W. m. M. częściowo nie uwzględniając uwag oraz zastrzeżeń do danych ewidencyjnych zgłoszonych w trakcie wyłożenia tego operatu. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego potwierdził wówczas prawidłowość ustaleń przyjętych przez Starostę odnośnie zapisów pkt II.D.1 dotyczącego wykazania na mapie ewidencyjnej brakującego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], w ramach uwzględnienia uwag i zastrzeżeń oraz pkt III.6 dotyczącego powierzchni i przebiegu granic działki nr [...], stanowiącej własność K. S., w ramach nieuwzględnionych uwag i zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Główny Geodeta Kraju, ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r. było już prowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymującą w mocy uprzednią decyzję tego organu z dnia [...] października 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Organ podniósł, iż z racji niejasnego sprecyzowania wniosku z dnia 28 maja 2007 r. przez skarżącą skierowano do niej stosownie pismo, w odpowiedzi na które K. S. wyjaśniła, iż jest to nowy wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W rezultacie Główny Geodeta Kraju uznał za niedopuszczalne ponowne wszczęcie postępowania nieważnościowego w tej sprawie, bowiem ocena legalności ponownie kwestionowanej w tym trybie decyzji została dokonana poprzednio, a w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją administracyjną stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na powyższą decyzję K. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu stwierdził, iż nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach, bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju nie narusza obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie Sąd podkreślił, iż zasadnie Główny Geodeta Kraju zakwalifikował wniosek skarżącej z dnia 28 maja 2007 r. jako ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r., potwierdzającej prawidłowość ustaleń przyjętych przez Starostę Mieleckiego w jego decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. odnośnie zapisów pkt II.D.1 dotyczącego wykazania na mapie ewidencyjnej brakującego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], w ramach uwzględnienia uwag i zastrzeżeń oraz pkt III.6 dotyczącego powierzchni i przebiegu granic działki nr [...], stanowiącej własność K. S., w ramach nieuwzględnionych uwag i zastrzeżeń. Na zasadność takiego zakwalifikowania żądania wskazuje nadto treść oświadczenia skarżącej z dnia 26 lipca 2007 r., precyzującego je na wezwanie organu. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jakkolwiek niewyczerpujące i niewskazujące w sposób właściwy podstaw odmowy wszczęcia żądanego postępowania nieważnościowego, odpowiada prawu. Ponadto Sąd wskazał, iż w przedmiocie zarzuconej nieważności toczyło się uprzednio postępowanie administracyjne zakończone decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2006 r. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 sierpnia 2002 r. oparte było wówczas na tożsamych podstawach z podnoszonymi obecnie. Jako podstawę odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1974/02, w którym oddalono skargę K. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Stosowna sądowa kontrola legalności tej decyzji w trybie zwykłym została więc uprzednio przeprowadzona i zakończona prawomocnym wyrokiem NSA oddalającym skargę K. S. Ponadto prawomocnym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 686/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił wniosek K. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1974/02. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie dopatrzył się takich uchybień tej decyzji, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia, pomimo iż szczegółowość badania legalności decyzji w trybie zwykłym jest zdecydowanie dalej idąca niż w trybach nadzwyczajnych, w tym przy badaniu podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji stwierdził, iż wskazany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 619/04, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2004 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] stycznia 2001 r., umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe jej działki z działką o nr ew. [...], a także fakt, iż w wyniku tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jej nieważność nie przesądza jeszcze o tym, iż ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe następnie prowadzone doprowadzi do innych ustaleń niż przyjęte przez Sąd Rejonowy w 1993 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r. stwierdził bowiem jedynie, iż w razie zaistnienia okoliczności skutkujących zmianą przebiegu granicy między działkami [...] i [...] po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1993 r. o sądowym rozgraniczeniu na skutek zawartej ugody – nowe postępowanie rozgraniczeniowe może wykazać tę zmianę. Odmienne określenie granic na przedmiotowym odcinku będzie możliwe zatem tylko wówczas, gdy skarżąca wykaże, że po uprawomocnieniu się tego postanowienia sądu powszechnego zaistniały okoliczności uzasadniające odmienne określenie przebiegu granic niż w nim przyjęto. Nie oznacza to zatem, jak mylnie uważa skarżąca, iż postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] października 1993 r. zostało uchylone. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 619/04 wskazał jedynie, iż wniosek o rozgraniczenie nieruchomości strona może złożyć w każdym czasie, a właściwe organy administracji winny to postępowanie prowadzić. Wyrok ten zatem bez wykazania następnie w postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu spornych granic nie może wzruszyć w trybie nieważnościowym decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Natomiast ewentualne wykazanie tych różnic w ostatecznie zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym będzie stanowiło podstawę do ujawnienia stosownych zmian w ewidencji gruntów. Reasumując, z uwagi na tożsamość zarzutów w stosunku do podniesionych w zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. postępowaniu nieważnościowym, za trafne uznał Sąd wojewódzki rozstrzygnięcie Głównego Geodety Kraju o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 sierpnia 2002 r. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 3, art. 7 k.p.a. w zw. z przepisami art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. i art. 170 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), 2) naruszenie przepisów postępowania art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 3 p.p.s.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1845/08 i poprzedzających go decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2008 r. i z dnia [...] września 2007 r. odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnosądowego za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, że decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 8 grudnia 2006 r. można uznać za ostateczną. Treść pisma skarżącej z dnia 22 stycznia 2007 r. wskazuje, iż uległa ona dezorientacji co do trybu i sposobu jej zaskarżenia, tym bardziej, iż w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2007 r. prostującego tę decyzję otrzymała informację, iż może wystąpić o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Charakter żądań był dla Geodety Kraju niejasny, skoro w pismach zwracał się o wyjaśnienie treści żądań. Jednakże należy zauważyć, iż to na organie spoczywa obowiązek udzielania wyjaśnień i należytego oraz wyczerpującego informowania stron. Skoro więc pismo z dnia 7 stycznia 2007 r. wpłynęło do organu w terminie przewidzianym do wniesienia skargi organ powinien pouczyć skarżącą o konieczności jego uzupełnienia w taki sposób, aby właściwy Sąd mógł rozpoznać skargę, czego niestety nie spełniło wezwanie organu skierowane do skarżącej, które było wręcz niedopuszczalną dezinformacją, być może celową i świadomą, skoro Główny Geodeta Kraju określa decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. jako ostateczną. Ta okoliczność, zdaniem skarżącej nie powinna ujść uwadze Sądu, gdyż Sąd jest również zobowiązany dostatecznie wyjaśniać sprawę, która w tym przypadku wiąże się z ochroną prawa własności, które gwarantuje Konstytucja RP, a ustalenie prawidłowego stanu ewidencyjnego jest jedną z postaci tej ochrony. Nie podzielono stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż podnoszone kwestie zostały już wyjaśnione w sprawach II SA/Rz 634/04, SA/Rz 1974/02 oraz w postanowieniu NSA sygn. akt I OZ755/05 i, że późniejszy – korzystny dla skarżącej – wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 619/04 nie może wzruszyć w trybie nieważnościowym decyzji Podkarpackiego WINGiK z dnia 20 sierpnia 2002 r., bowiem Sąd nie wziął pod uwagę, że w konsekwencji tegoż wyroku została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] stycznia 2001 r. umarzająca postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką stanowiącą własność K. S. z działką stanowiącą własność Krystyny Kosiorowskiej. Dlatego też skarżąca uważa, iż pisma, w których domaga się stwierdzenia nieważności przemawiają za merytoryczną oceną jej zarzutów zwartych w piśmie z dnia 22 stycznia 2007 r., które w istocie jest skargą od decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji w sposób pełny i prawidłowy dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Przede wszystkim zasadnie uznał, iż wniosek skarżącej datowany na dzień 28 maja 2007 r. jest kolejnym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wynika to wprost z treści jej pisma, w którym skarżąca stwierdza, iż nie będzie wnosiła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także z pisma datowanego na dzień 26 lipca 2007 r., w którym, na żądanie organu skarżąca potwierdza swoje stanowisko w tej kwestii. W takiej sytuacji trudno zarzucić, że nie zostały wyjaśnione intencje skarżącej w tym zakresie i przyjąć, że jej wniosek powinien być potraktowany jako skarga na decyzję z dnia 8 grudnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W związku z tym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarówno Sąd I instancji, jak i organ zasadnie uznały, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nie tylko jest ostateczna, ale także nie został od niej wniesiony środek zaskarżenia do sądu administracyjnego. A co za tym idzie prawidłowo Sąd przyjął, iż odmowa wszczęcia ponownego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji była całkowicie uzasadniona. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżąca nie powoływała się na żadne nowe okoliczności, które ewentualnie uzasadniałyby rozważanie celowości prowadzenia takiego postępowania. Notabene skarżąca nie podniosła także nowych okoliczności w stosunku do zarzutów, które były przedmiotem rozważania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie rozpoznającego skargę na decyzję z dnia 20 sierpnia 2002 r., której stwierdzenia nieważności po raz kolejny domaga się skarżąca. Należy bowiem podkreślić, iż ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zakwestionowanych decyzji. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji ewentualne rozstrzygnięcia zapadłe po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą mieć bezpośredniego znaczenia dla oceny występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Sąd bowiem nie naruszył przepisów konstytucyjnych dotyczących ochrony własności, zwłaszcza że w kwestionowanym przez skarżącą postępowaniu nie mogą być rozstrzygane kwestie związane z ustaleniem prawa własności nieruchomości. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. bowiem nie doszło do rozpoznania merytorycznego wniosku, wobec braku przesłanki przedmiotowej do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy ww. ustawy.