II SA/Gl 530/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi I. S. i L. S. na uchwałę Rady Miejskiej w I. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą nr (...) z dnia (...) r., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w związku z uchwałą nr (...) r. Rady Miasta I. z dnia (...)r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, Rada Miasta I. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta I. obejmujący obszar w rejonie ulic (...), (...), (...) i (...). Pismem z dnia (...)., działający przez pełnomocnika, I.S. i L.S., skierowali do Rady Miasta I. wezwanie do usunięcia skutków naruszenia ich interesu prawnego w związku z uchwałą Rady Miasta I. nr (...) r. z dnia (...) r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż są właścicielami nieruchomości objętej tym planem. Nie otrzymawszy odpowiedzi, pismem z dnia (...) r., działający przez pełnomocnika, I. i L.S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżając wymienioną powyżej uchwałę Nr (...) r. z dnia (...)r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I., obejmującego obszar w rejonie ulic (...), (...), (...) i (...) w zakresie, w jakim wprowadza zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie objętym miejscowym planem i wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w tym zakresie w trybie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi wyjaśnili, iż są właścicielami nieruchomości objętej postanowieniami planu. Wskutek przyjęcia tego planu nie mogą oni wykonywać umowy dzierżawy zawartej w dniu (...) r. ze Spółką (...) przedmiotem której było wykorzystanie ich własności (gruntu) do (...) dla (...) wraz z infrastrukturą techniczną przeznaczoną do pracy w (...). Stało się to niemożliwe wobec zawarcia w przedmiotowym planie przepisu § 12 ust. 2 pkt 8 lit. a, który ustanowił zakaz lokalizacji na całym obszarze objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej. W ocenie skarżących zakaz ten nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie rangi ustawowej. Budowa stacji telefonii cyfrowej, zgodnie z orzecznictwem, traktowana jest jako inwestycja celu publicznego, a wprowadzenie zakazu jej lokalizacji bez wykazania, że może ona mieć negatywny wpływ na otoczenie nie jest dopuszczalne. Jedynym ograniczeniem dla jej lokalizacji są przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Na mocy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący wskazali na fakt naruszenia ich interesu prawnego wynikającego z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. W ustawowych przepisach brak wspomnianego powyżej zakazu, a zatem właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość spełnienia świadczenia z tytułu zawartej umowy dzierżawy. W związku z tym, iż Rada Miasta wezwana do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem z dnia (...) r. nie odpowiedziała na wezwanie, niniejsza skarga stała się konieczna. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Miasta I. wniosła o odrzucenie względnie o oddalenie wniesionej skargi. W pierwszej kolejności stwierdziła, że skarga powinna być odrzucona z uwagi na wniesienie jej przed upływem terminu na udzielenie przez Radę Miasta odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu pranego wnioskodawców. W związku z tym, iż wezwanie wpłynęło do Rady w dniu (...)r., termin do udzielenia odpowiedzi i załatwienia sprawy upływał w dniu (...)r., natomiast Rada odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia (...) r. Tymczasem skarżący wnieśli skargę do Sądu, za pośrednictwem Rady, już w dniu (...) r. nie czekając na upływ terminu do udzielenia odpowiedzi na złożone wezwanie. W przypadku uznania, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi, Rada wniosła o oddalenie tej skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdziła, iż na mocy art. 4 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie przywoływanego przez skarżących art. 6 ust. 2 wymienionej ustawy, każdy kto ma tytuł prawny do terenu, może go zagospodarować, jednak tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to wspomniany plan lub decyzja. Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiących akty prawa miejscowego, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, co daje gminie możliwość kształtowania ładu przestrzennego oraz prowadzenia świadomej polityki przestrzennej w ramach posiadanego władztwa planistycznego. Po analizie złożonej skargi i dołączonych do niej dokumentów, Rada podkreśliła, iż przywoływana umowa zawarta przez skarżących z (...) Sp. z o.o. podpisana została w warunkach, gdy ich nieruchomość (działka (...)) położona w rejonie ulicy (...) w I. nie była objęta ani miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją lokalizacyjną, które dopuszczałyby w przedmiotowym terenie wykorzystywanie jej na cel określony w umowie dzierżawy, czyli dopuszczalne przeznaczenie nieruchomości w tym czasie nie było rozeznane. Czynności cywilnoprawne dokonane przez skarżących nie mogą zaś w żaden sposób być wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy. Dlatego też upatrywanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego w fakcie niemożności wykonania ustaleń umowy dzierżawy z uwagi na zapisy planu, są w ocenie Rady, bezzasadne. Uchwała w sprawie przedmiotowego planu miejscowego podjęta została przez Radę Miasta I. w dniu (...)., następnie wraz z załącznikami została przesłana do organu nadzoru, celem sprawdzenia poprawności zasad i trybu sporządzenia planu, a organ ten nie stwierdził jej nieważności, dokonując ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa (...), wskutek czego plan wszedł w życie z dniem (...) r. (30 dni od daty ogłoszenia). W przedmiotowym planie, działka nr (...) (własność I. i L.S.) znajduje się w terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, co jest korzystne dla właścicieli gruntu, a przyjęte zostało po wnikliwej analizie i konsultacjach społecznych. Plan dotyczy niewielkiego obszaru, położonego w ścisłym centrum miasta. Tereny z przeznaczeniem pod inwestycje takie jak m.in. maszty, urządzenia antenowe itp. wyznaczone są przez gminę w terenach o mniejszej gęstości zaludnienia, poza ścisłym centrum miasta. Z powołaniem się na przedstawioną argumentację, organ wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia (...)r. pełnomocnik skarżących ustosunkował się do przedłożonej przez organ odpowiedzi na skargę, podkreślając, iż wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania, a nadto by było to przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania. Z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś tylko tyle, że początek biegu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do zakresu władztwa planistycznego gminy, pełnomocnik skarżących nadal podtrzymał, iż z uprawnienia przysługującego gminie do tworzenia prawa miejscowego nie można wnioskować, iż przysługuje gminie dopuszczalność wprowadzania zakazu realizacji określonych przedsięwzięć, jeśli nie wynikają one z ustawy, a jedynym ograniczeniem w rozpatrywanej sprawie może być tylko ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Stosownie do treści art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy zasady współżycia społecznego, właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych granicach może rozporządzać rzeczą. Interes prawny skarżących wynika zatem z normy wskazanego przepisu. W ocenie skarżących gmina nie jest upoważniona do wprowadzania ograniczeń do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ustawodawca nie dał jej takiego uprawnienia, nie mieści się ono bowiem we władztwie planistycznym gminy. Skarżący dodali, że wykonanie umowy zawartej pomiędzy nimi spółką (...) zostało wyłączone przedmiotowym planem, który zabrania w obszarze planem objętym realizacji takiego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga sprawa dopuszczalności złożonej skargi, a praktycznie terminu jej złożenia. Analiza art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania, które nadto byłoby przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania. Z wymienionych przepisów wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym zgodnie z art. 35 Kodeksu. Nie można bowiem przyjąć, że w tym zakresie obowiązuje jednolity termin załatwienia wezwania – tzn. dwa miesiące. Nadto podkreślić wypada, że ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wnoszenia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a z art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że początek biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, mimo otwartej jeszcze kwestii udzielania odpowiedzi na to wezwanie. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. stwierdził, że "skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (Sygn. II OPS 2/07, Lex: 260435). Mając zatem powyższe na uwadze za całkowicie nieuzasadniony należy uznać wniosek Przewodniczącej Rady Miasta I. o odrzucenie skargi. Inaczej sprawa przedstawia się z problemem zasadności wniesionej skargi. Przedmiotem skargi jest kwestionowanie konkretnego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie § 12 pkt 8a nazwanego – ustalenia w odniesieniu do innych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, który sankcjonuje na całym obszarze objętym planem zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Z treści art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi więc podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 tej ustawy aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Bezwzględnie wiąże zatem właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, stanowiąc jedyny dokument, w którym określa się przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania. Nadto wypada podkreślić, że art. 15 cytowanej ustawy wskazując zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokładnie określa zagadnienia, które powinny w nim znaleźć się obligatoryjnie lub fakultatywnie. Wśród obligatoryjnych zapisów planu wymieniono m.in. w pkt 9 – określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Mając na uwadze powyższe zapisy ustawowe nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, iż kwestionowany zapis § 12 ust. 8a w miejscowym planie zagospodarowania obejmującym rejon ulic (...), (...), (...) i (...) w I., został wprowadzony przez Radę Miasta I. bez uzasadnienia ustawowego. Nie można dalej podzielić twierdzenia, że jedynym uzasadnieniem wprowadzenia takiego zakazu byłaby tylko ustawa z dnia 28 lipca 2995 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Możliwość i zasadność wprowadzenia do planu m.in. kwestionowanego zapisu wypływa z zacytowanych powyżej przepisów kształtujących na terenie gminy władztwo planistyczne jej organów, kształtujące ład przestrzenny gminy poprzez prowadzenie świadomej polityki przestrzennej. Należy przy tym zauważyć, że nie podlega ono żadnym ograniczeniom, poza przestrzeganiem ustanowionej ustawą procedury planistycznej. Wręcz przeciwnie,wypada podkreślić, że skarżący usiłują przysługujące im prawo własności do przedmiotowej nieruchomości w sposób nieuzasadniony rozszerzyć. Zgodnie bowiem z zapisem art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel może, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wydaje się, że tak rozumiane prawo własności w tym konkretnym przypadku nie podlega nieuzasadnionemu ograniczeniu. Nieruchomość skarżących – działka nr (...) - położona w rejonie ulicy (...) w I., objęta jest planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy plan przyjęty został zgodnie z określoną w cytowanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurą, nadto w drodze kontroli nadzorczej nie został zakwestionowany, a następnie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa (...). Z kolei skarżący na dowód ograniczenia swego prawa własności przedstawiają cywilnoprawną umowę dzierżawy podpisaną (...) r. z (...) Sp.z o.o. w W., na mocy której oddają w dzierżawę swój grunt na budowę (...) - dla (...). Zawarcie tej umowy bez dokładnego rozeznania sprawy dopuszczalności budowy takiego masztu w okolicy wydaje się naruszeniem prawa. O ile bowiem wypada zgodzić się z argumentem strony skarżącej, że budowa stacji telefonii cyfrowej może być zaliczona do inwestycji celu publicznego, to pozostaje chyba poza wszelkim sporem, że także w takim przypadku musi to następować z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych, określających postępowanie dotyczące lokowania takich inwestycji. Mocą powoływanej wielokrotnie powyżej ustawy, inwestycje celu publicznego nie mogą być lokowane dowolnie, ich rozmieszczenie ustala właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznej. Nie wydaje się by w momencie zawierania przedmiotowej umowy przywoływana inwestycja była w ten sposób zaplanowana, jako że miejscowy plan uchwalony został dopiero uchwałą Rady Miasta z dnia (...) r., a o decyzji lokalizacyjnej skarżący nic nie wspominają. Ze stanowiska gminy można tylko wnosić, że przedmiotowa umowa cywilna zawarta została bez rozeznania przeznaczenia tego terenu. Zgodzić się także wypada, że umowa taka nie może być w żaden sposób wiążąca dla gminy przystępującej do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo trzeba podnieść, na co zwróciła uwagę gmina, że działka skarżących znajduje się według tego planu w terenie w przeważającej części przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, co samo w sobie jest bardzo korzystne dla właścicieli gruntów. Oczywistym także się wydaje, że wprowadzenie jednego zakazu na danym terenie wprawdzie niewątpliwie ogranicza swobodę wykonywania prawa własności, ale w granicach dopuszczalnych prawem, w przeciwieństwie np. do preferowania na danym obszarze tylko określonego sposobu wykorzystywania terenu, co należałoby uznać za niedopuszczalne. Na marginesie wypada zauważyć, że przedstawiciel (...) Sp.z o.o aktywnie uczestniczył w procedurze uchwalania kwestionowanego planu zagospodarowania. I tak, pismem z dnia (...) r. złożył wniosek o umieszczenie w przygotowywanym planie zapisów umożliwiających lokowanie w objętym planem terenie stacji telefonii cyfrowej, przy czym wniosek ten został negatywnie rozpatrzony (zobacz wykaz wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a nadto ponownie pismem z dnia (...). złożył uwagę do wyłożonego projektu planu, która także nie została uwzględniona przez Radę Miasta I. (zobacz wykaz uwag wniesionych do miejscowego planu zagospodarowania terenu – akta planistyczne). Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.