I OSK 578/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Iwona Kosińska Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 933/08 w sprawie ze skargi Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt. II SA/GI 933/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta R. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) postępowanie w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R., obejmującej działkę nr [...], obręb O., dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą [...]. Jako podstawę zawieszenia wskazano istnienie zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wprowadzających bonifikaty. Z zażaleniem na to postanowienie wystąpili B. i A. D., domagając się merytorycznego rozpoznania ich wniosku o przekształcenie, mimo zaskarżenia przepisu do Trybunału Konstytucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a., uchyliło postanowienie organu I instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy nie jest bowiem uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a żaden przepis k.p.a., nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na postępowanie prowadzone przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o zgodności z Konstytucją określonego aktu normatywnego jest przesłanką wznowienia postępowania – art. 145a k.p.a., a nie przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 7. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Prezydent Miasta R., działający w imieniu Gminy R.. Zdaniem skarżącego zagadnieniem wstępnym dla sprawy o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność jest rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o konstytucyjności przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wprowadzających bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd rozstrzygnął kwestię posiadania przez Gminę R. legitymacji do wystąpienia ze skargą w przedmiotowej sprawie. Sąd nie zgodził się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, odmawiającym podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego i głoszącym, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może przyjmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję (w tej sprawie postanowienie), a innym razem strony postępowania – w zależności od etapu postępowania. W ocenie Sądu I instancji sam fakt wydania przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym decyzji (postanowienia) nie może powodować utraty przez gminę indywidualnego interesu prawnego. Sąd stwierdził, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy też o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, skoro gmina traci własność nieruchomości na skutek zwrotu lub przekształcenia, nie można odmówić jej własnego, indywidualnego interesu prawnego. Ponadto podkreślono, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2008 r., umarzającego postępowanie w sprawie P 14/05, stwierdził, że przepis art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej zwanej ustawą p.p.s.a., nie pozbawia jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, możliwości wniesienia skargi, a na sądzie rozpoznającym konkretną sprawę spoczywa obowiązek zbadania czy gmina w tej sprawie jest w stanie wykazać interes prawny do zaskarżania decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina R. w niniejszej sprawie, to jest sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego działki stanowiącej własność tej gminy w prawo własności, posiada własny interes prawny i mogła skutecznie wnieść skargę. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem, a jego uzasadnienie zasługuje na pełną aprobatę. Na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (lub postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd zauważył, iż zagadnieniem wstępnym jest takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania, do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Już z samej treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po jego porównaniu z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca nie upoważnił organu administracyjnego do zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to, w ocenie Sądu, uzasadnione przepisami art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji. Organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy administracji mają obowiązek stosować akty normatywne, które zostały wprowadzone do porządku prawnego i to bez względu na istniejące wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Zdaniem Sądu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności (lub niezgodności) określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145a k.p.a., a nie 145 § 1 pkt 7 określający skutki rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Ponadto Sąd podkreślił, że brak jest związku między rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w następstwie skargi Gminy J., na jakie powoływał się organ I instancji, a niniejszą sprawą z uwagi na fakt, że skarga dotyczy ustawy zmieniającej, a wniosek w sprawie poddanej kontroli Sądu został złożony w dniu 9 maja 2008 r. Sąd uznał więc zaskarżone postanowienie i oddalił skargę Gminy R. na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina R., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że ustawodawca nie upoważnił organu administracyjnego do zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest on organem władzy sądowniczej. Biorąc pod uwagę treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w szczególności brak jakiegokolwiek doprecyzowania pojęcia "organ", uzasadnione jest twierdzenie o możliwości stosowania tego przepisu do spraw zawisłych przed Trybunałem. Sąd niesłusznie dokonał porównania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Porównanie wprost przepisów tworzonych w zupełnie różnych warunkach prawnych (choćby przez sam fakt braku organu władzy sądowniczej w postaci Trybunału Konstytucyjnego w dniu wejścia w życie k.p.a.) mija się z wykładnią celowościową art. 97 k.p.a. Niezasadnym jest również, zdaniem skarżącego, twierdzenie, iż pogląd, iż potraktowanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego czyniłoby zbędnym istnienie w porządku prawnym instytucji uregulowanej w art. 145a § 1 k.p.a. Należy bowiem stanąć na stanowisku, że art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. dotyczy sytuacji rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które powstało w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Tymczasem art. 145a odnosi się jedynie do sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego wydano już decyzję ostateczną. Innymi słowy wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 145a wymaga nieistnienia we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym zagadnienia wstępnego (tj. przesłanki pozytywnej z art. 97 k.p.a.), albo ponownego, odmiennego rozstrzygnięcia tego zagadnienia niż to, które przyjęto w decyzji ostatecznej. Nadto autor skargi kasacyjnej dodał, iż gdyby przyjąć całkowitą dominację w tej materii przepisów o wznowieniu postępowania oznaczałoby, że strona mogłaby zostać pozbawiona ochrony swojego prawa. Z żądaniem wznowienia należy bowiem wystąpić w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, który może również określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W niektórych przypadkach może to – z uwagi na treści art. 146 § 1 k.p.a. – doprowadzić do zamknięcia drogi do uchylenia aktu administracyjnego, gdyż artykuł ten przewiduje możliwość uchylenia decyzji w ciągu pięciu lat od daty jej doręczenia. Podkreślono też, iż w razie zbycia na rzecz osoby trzeciej przez adresata decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nabytej nieruchomości na skutek wydania decyzji w oparciu o niekonstytucyjny przepis wznowienie postępowania i uchylenie na jego skutek tej decyzji nie miałoby żadnego znaczenia. Gminie nie przysługiwałoby bowiem żadne roszczenie do adresata tej decyzji ani również do osoby trzeciej, której jako nabywcy w dobrej wierze przysługiwałaby ochrona rękojmi" dobrej wiary ksiąg wieczystych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującej uznaniem, iż wymieniony przepis nie uprawnia do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny, jest w pełni uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem oddalenia przez Sąd I instancji skargi Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2008 r., którym uchylone zostało postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2008 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było stwierdzenie przez sąd administracyjny, że ww. przepis nie uprawnia do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Przez pojęcie władzy sądowniczej rozumieć należy powierzenie wyodrębnionym organizacyjnie strukturom państwowym możliwości orzekania, rozstrzygania sporów, ale także kontroli działań innych organów państwa z Konstytucją. W Polsce zgodnie z Konstytucją RP władzę sądowniczą sprawują sądy – Sąd Najwyższy, sądy powszechne, wojskowe i administracyjne oraz trybunały – Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Wprawdzie w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmiennie niż czyni to przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie został wymieniony Trybunał Konstytucyjny, okoliczność ta nie może uzasadniać wniosku, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajduje zastosowania, po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w przepisie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba pamiętać, że w chwili wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego Trybunał Konstytucyjny nie istniał, nie mógł zatem być uwzględniony w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma jednak przeszkód aby po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej, przez użycie w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pojęcia "sąd" rozumieć także Trybunał Konstytucyjny. Ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "sądu". Dokonując wykładni w tym zakresie należy zatem uwzględniać przepisy konstytucji RP oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które sytuują Trybunał Konstytucyjny w granicach władzy sądowniczej, powołanej przede wszystkim do rozstrzygania spraw. Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy orzeka, czyli rozstrzyga w wymienionych w nim sprawach, co oznacza, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny sąd, należy odnosić także do Trybunału. Podkreślić też trzeba, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 nie zawęża pojęcia "sądu" ze względu na tryb rozpoznawania, charakter spraw, czy zakres orzekania. Wydaje się, że jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, iż w zakresie pojęcia "sąd" o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. można umieścić również Trybunał Konstytucyjny. Wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji takiej oceny nie podważa regulacja art. 145a § 1 k.p.a. Ma rację skarga kasacyjna twierdząc, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie wystąpiło zagadnienie wstępne, a więc zagadnienie, którego rozstrzygniecie pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej podkreślono, zaskarżony wyrok oparty został na uznaniu, iż niedopuszczalne było zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie, w związku ze skargą wniesioną do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem w takiej sytuacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł w ogóle być stosowany. Kwestionując taki pogląd co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, iż skorzystanie przez organ administracji publicznej z uprawnienia określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. każdorazowo wymaga uzasadnienia przesłanek uznania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpoznając sprawę winien zatem ocenić, czy w konkretnej sprawie skarga skierowana do Trybunału Konstytucyjnego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z rozpoznawaną sprawą. Tylko bowiem w takim przypadku będzie można mówić o tym, iż mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji przeciwnej przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).