II SA/Gl 933/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2005 r. nr 175, poz. 1459 z zm.) postępowanie w sprawie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R., obejmującej działkę nr [...], obręb O., dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą [...]. Jako podstawę zawieszenia wskazano istnienie zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wprowadzających bonifikaty (nie podano sygnatury sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym). W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawcy B. i A. D. wnieśli o merytoryczne rozpoznanie ich wniosku o przekształcenie, mimo zaskarżenia przepisu do Trybunału Konstytucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 kpa uchyliło postanowienie organu I instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozstrzygnięcie sprawy nie jest bowiem uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Żaden przepis kpa, nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na postępowanie prowadzone przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o zgodności (niezgodności) z Konstytucją określonego aktu normatywnego jest przesłanką wznowienia postępowania – art. 145a kpa, a nie przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 7. Nadto przy przyjęciu, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego jest zagadnieniem wstępnym, to w okolicznościach sprawy organ prowadzący postępowanie w sprawie przekształcenia mógłby w myśl art. 100 § 2 i § 3 kpa rozstrzygnąć owo zagadnienie we własnym zakresie. Takie uprawnienie organom nie przysługuje, są one zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Skargę na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta R. działający w imieniu Gminy R. W ocenie skarżącej Gminy zagadnieniem wstępnym dla sprawy o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność jest rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o konstytucyjności przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wprowadzających bonifikaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd musiał rozważyć czy Gmina R. miała legitymację skargową do wniesienia skargi do Sądu. W szczególności należało ustalić, czy z uwagi na okoliczność, że Prezydent Miasta R. będący organem skarżącej, kierującym bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ja na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.), mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. W powyższej materii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie reprezentowane są dwa sprzeczne stanowiska. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może przyjmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję (to postanowienie), a innym razem strony postępowania – w zależności od etapu postępowania. Stanowisko takie zostało wyrażone np. w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005 roku – OSK 1017/04, Lex nr 17164; postanowieniach NSA z dnia 1 września 2005 r., I OSK 788/05 – Casus z 2006 roku, nr 1, poz. 1. Ostatnio pogląd taki NSA zawarł w wyroku z dnia 9 lipca 2008 roku, sygn. I OSK 804/07. Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 czerwca 2001 roku, sygn. III RN 104/00 – OSP z 2002 r. nr 10, poz. 133, stwierdzając w uzasadnieniu, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu skargi, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Także NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2008 roku sygn. II OSK 790/07 rozpoznał merytorycznie skargę kasacyjną gminy w sprawie dotyczącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co oznacza, że uznał legitymację gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie przychyla się do pierwszej grupy poglądów w zakresie omawianej problematyki. Sam fakt wydania przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym decyzji (postanowienia) nie może powodować utraty przez gminę indywidualnego interesu prawnego. Istotnie w szeregu spraw gmina nie może wykazać interesu prawnego np. w sprawach dotyczących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, opłaty adiacenckiej, opłaty z tytułu trwałego zarządu, kosztów postępowania administracyjnego, podatku od nieruchomości, jako że w takich sprawach gmina niewątpliwie posiada jedynie interes faktyczny. Natomiast w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy też o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, skoro gmina traci własność nieruchomości na skutek zwrotu lub przekształcenia, nie można odmówić gminie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie z dnia 26 maja 2008 roku, P 14/05 stwierdził, że przepis art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako ppsa) nie pozbawia jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, możliwości wniesienia skargi, a na sądzie rozpoznającym konkretną sprawę spoczywa obowiązek zbadania czy gmina w tej sprawie jest w stanie wykazać interes prawny do zaskarżania decyzji. Mając na uwadze powyższe argumenty, skład orzekający doszedł do wniosku, że Gmina R. w niniejszej sprawie to jest sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego działki nr [...], stanowiącej własność tej Gminy (KW [...] – Wydział VII Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R. w prawo własności posiada własny interes prawny. Mogła więc Gmina R. skutecznie wnieść skargę. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, to w ocenie Sądu jest ono zgodne z prawem, przy czym jego uzasadnienie zasługuje na pełną aprobatę. Na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (i postanowienia – art. 144 kpa) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym (kwestią prejudycjalną) jest takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania, do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Już z samej treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa, po jego porównaniu z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa wynika, że ustawodawca nie upoważnił organu administracyjnego do zawieszenia prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to w ocenie składu orzekającego uzasadnione przepisami Konstytucji – art. 7 i art. 87 ust. 1. Organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa, a źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucje, ustawy ratyfikowane, umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Oznacza to, że organy administracji mają obowiązek stosować akty normatywne, które zostały wprowadzone do porządku prawnego i to bez względu na istniejące wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności (lub niezgodności) określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145a kpa, a nie 145 § 1 pkt 7 określający skutki rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Ma rację organ odwoławczy wyrażając pogląd, iż potraktowanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, czyniłoby zbędnym istnienie w porządku prawnym instytucji uregulowanej w art. 145a § 1 kpa. Brak jest także związku między rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w następstwie skargi Gminy J. (w tym miejscu Sąd pragnie zwrócić organom uwagę na konieczność identyfikowania sprawy zawisłej przed TK) a niniejszą sprawą z uwagi na fakt, że skarga dotyczy ustawy zmieniającej, a wniosek w sprawie poddanej kontroli Sądu został złożony w dniu [...] roku. Ponieważ w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. SW