II GSK 381/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1562/08 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożenie sankcji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1562/08, oddalił skargę "E." Sp. z o.o. w siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Ma. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożenia sankcji. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. "E." Sp. z o.o. w W. [...] maja 2005 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] maja 2006 r. odmówił przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. oraz nałożył sankcje pieniężne ze względu na zawyżenie we wniosku powierzchni uprawniającej do przyznania płatności bezpośrednich. Organ stwierdził, że skarżąca w 2005 r. nie była posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych, położonych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] zlokalizowanych w województwie d., w powiecie g. w obrębie L. oraz [...] zlokalizowanych w województwie d., w powiecie p. w obrębie R. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że dokumentacja sprawy była niewystarczająca, aby stwierdzić, iż skarżąca nie była w 2005 r. w posiadaniu spornych gruntów. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] - po ponownym rozpoznaniu sprawy - odmówił "E." Sp. z o.o. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz nałożył sankcję pieniężną, potrącaną z płatności pomocy, do której producent jest uprawiony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku w którym stwierdzono niezgodności. Organ stwierdził, iż skarżąca nie była w 2005 r. posiadaczem spornych nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokumentacja sprawy nie potwierdza zlecenia przez skarżącą usług rolniczych na spornych nieruchomościach innemu podmiotowi. Treść pism kierowanych w imieniu Skarżącej do spółki "A. Sz." wskazuje na wyzbycie się przez skarżącą faktycznego władztwa nad spornymi nieruchomościami. Zakres czynności określonych tymi pismami obejmował: zimową orkę, odchwaszczenie nieruchomości, przygotowanie ziemi pod uprawę, dokonanie zasiewu uprawy, w tym prawo do dowolnego doboru gatunku upraw, oraz zabiegów agrotechnicznych i zbioru. Zapisy świadczące o wynagrodzeniu za wykonywanie tych usług nie znalazły się w treści pism z dnia [...] stycznia 2005 r., z dnia [...] lutego 2005 r., oraz z dnia [...] kwietnia 2005 r. W konkluzji organ wskazał, że skarżąca nie była faktycznym użytkownikiem spornych nieruchomości w 2005 r. wobec czego zostały one z wniosku skarżącej wykluczone. Do płatności zaliczony został obszar o powierzchni [...] ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą do płatności za 2005 r., a powierzchnią stwierdzoną - kwalifikującą się do płatności, liczona w odniesieniu do powierzchni stwierdzonej, zadecydowała o konieczności odmowy przyznania Skarżącej płatności na 2005 r. i dodatkowo o nałożeniu sankcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółki na powyższą decyzję podniósł, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne, po spełnieniu przez nich przesłanek określonych w art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Do przesłanek otrzymania płatności bezpośrednich należy między innymi posiadanie i utrzymywanie gruntu w dobrej kulturze rolnej. Przepis art. 2 cyt. ustawy nie stanowi o tytule prawnym posiadania gruntu rolnego. Pominięcie wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu rolnego (przy jednoczesnym żądaniu utrzymywania tegoż gruntu w dobrej kulturze rolnej) wskazuje, że chodzi o posiadanie faktyczne polegające na użytkowaniu gruntu rolnego. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz 93 ze zm. – dalej: Kodeks cywilny, Kc) - posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Efektywne korzystanie z rzeczy nie jest konieczną przesłanką posiadania. Kodeks cywilny dzieli posiadanie na samoistne i zależne. Zgodnie z art. 337 Kc posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne. Posiadacz zależny nie traci posiadania przez oddanie rzeczy w dalsze posiadanie zależne. Posiadanie może być elementem prawa przysługującego właścicielowi, ale może także wskazywać faktyczne władztwo nad rzeczą. Powyższe rozróżnienie rodzajów posiadania jest istotne bowiem uprawnia do twierdzenia, że na użytek uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo wskazały na konieczność rzeczywistego użytkowania gruntu rolnego celem uzyskania płatności bezpośrednich. Stwierdzenie przez skarżącą, że jest właścicielem - określonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich gruntów rolnych - nie wystarcza do uznania jej za beneficjenta z tytułu tych płatności. "E." Sp. z o.o. w żaden sposób nie wykazała aby w 2005 r. wykonała na przedmiotowych gruntach jakąkolwiek pracę rolną. Zaś inny podmiot "A. Sz." Sp. z o.o. była faktycznym użytkownikiem tych gruntów. Za podstawę tych ustaleń organom posłużyły dokumenty, oświadczenia i zeznania świadków oraz to, że "A. Sz." również złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, w którym wskazywała użytkowanie rolne tych samych działek co "E." Sp. z o.o. Sąd podkreślił, że skarżąca w 2005 r. udzieliła pisemnej zgody na "podjęcie, kontynuowanie prac rolnych oraz dokonanie zbioru upraw wykazanych według dowolnego doboru spółce A. Sz.". Świadczą o tym pisma z dnia [...] stycznia 2005 (zgoda na rozpoczęcie prac orki zimowej i mechanicznym niszczeniu chwastów z dniem [...] stycznia 2005 r.), z dnia [...] lutego 2005 r. (zgoda na kontynuowanie prac rozpoczętych [...] stycznia 2005 r.) oraz z dnia [...] kwietnia 2005 r. (zgoda na kontynuowanie prac zasiewu, uprawę, zbioru według zasad prawidłowej gospodarki rolnej z prawem dowolnego doboru gatunków upraw). Wszystkie te pisma podpisane są przez jedynego reprezentanta skarżącej spółki - Prezesa Zarządu D. J., a skierowane są do "A. Sz." Sp. z o.o. W ich treści wymienia się obszar gruntów rolnych objętych pracami. Nie wynika z nich, że jest to zlecenie wykonania prac polowych na rzecz skarżącej za wynagrodzeniem. W ocenie Sądu była to faktyczna zgoda na samodzielne użytkowanie przedmiotowych gruntów przez spółkę "A. Sz.". Użyte w tych pismach sformułowania wskazują, że zgoda udzielona została na samodzielne użytkowanie gruntów przez Spółkę "A. Sz." według własnego uznania i na własny koszt. Takiej oceny nie zmienia treść późniejszego oświadczenia prezesa zarządu skarżącej, że ww. dokumenty były zleceniem wykonania prac na rzecz Spółki "E.", czy też, że działania Spółki "A. Sz." na gruntach skarżącej były działaniem bez tytułu prawnego. "E." Sp. z o.o. w siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego tj.: 1. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w związku z art. 336 Kc, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że podmiot, który dokonuje upraw jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i producentem rolnym, pomimo że podmiotowi temu skarżąca zleciła jedynie wykonanie określonych prac polowych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych "naruszenie w szczególności przepisu art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, mieszanie zeznań świadka z zeznaniami strony w przypadku Pana B. S.", zaś Sąd I instancji ograniczył się do aprobaty błędnie ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy administracji nie zebrały wyczerpująco całego materiału dowodowego i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został oceniony jednostronnie, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca wskazała, że organy administracji i Sąd skupiły się na cywilistycznej interpretacji posiadania i dokonały błędnej wykładni art. 336 Kodeksu cywilnego uznając czasowe i celowe dzierżenie władania nieruchomością za posiadanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W obrębie podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji zaaprobował błędnie ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy. Zdaniem skarżącej orzekające w sprawie organy administracji z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zebrany materiał dowodowy oceniły w sposób jednostronny z przekroczeniem zasady swobodnej oceny odwodów. W ocenie skarżącej braki w ustaleniach faktycznych i ocenie dowodów wynikły z błędnej wykładni prawa materialnego przyjętej przez organy administracji, a w ślad za nimi przez Sąd i instancji. W związku z tak sformułowanym zarzutem zauważyć należy, że płatności, o które ubiegała się skarżąca, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Podstawowym aktem prawnym określającym warunki przyznawania płatności bezpośrednich, w tym także form szczególnych pomocy w postaci jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r.) . Rozporządzenie to, będąc jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, jest aktem prawnym, które obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Akt normatywny tego rodzaju może zawierać klauzule zobowiązujące państwa członkowskie do podjęcia działań implementacyjnych (wydania odpowiednich aktów normatywnych), jednakże państwa członkowskie nie mogą – chyba że co innego stanowi rozporządzenie – podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów (por. wyrok ETS z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola; wyrok ETS z 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69, Bollmann). Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ustala warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanego rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Mając to na uwadze, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w ustawie o płatnościach bezpośrednich musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów tego aktu. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a) definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Stosownie do art. 2 lit. b) rozporządzenia, przez "gospodarstwo" należy rozumieć wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą" jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5 (art. 2 lit. c/ cyt. rozporządzenia). Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Rozważając pojęcie "posiadania" czy też "zarządzania przez rolnika" użyte w prawie krajowym i wspólnotowym w orzecznictwie interpretacji tych pojęć dokonuje się często przez pryzmat art. 336 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż kodeksom należy przypisać szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej - i w miarę możliwości - zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktowane są jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie (por. wyrok TK z dnia 18 października 1994 r., sygn. K 2/94, OTK 1994, nr 2, poz. 36, uchwałę SN z dnia 9 czerwca 1976 r. sygn. VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7- 8, poz. 86). Jednakże tej tezy nie można przenosić wprost na wykładnię pojęć użytych w ustawach, przyjętych w efekcie działań wykonawczych w stosunku do przepisów wspólnotowych, jeżeli przepisy wspólnotowe nie upoważniają do zmiany znaczenia lub uzupełnienia tych przepisów (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2010 r. II GSK 317/09). Idea płatności obszarowych wynika bowiem ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada i użytkuje grunty rolne, których dotyczy płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Odnosząc powyższe wywody do treści zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że wykładając pojęcie "posiadania gospodarstwa rolnego" użyte w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, Sąd I instancji stwierdził, że "chodzi o posiadanie faktyczne polegające na użytkowaniu gruntu rolnego". Skarżąca nie była faktycznym posiadaczem i użytkownikiem objętych sporem działek rolnych i wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie decydowała o produkcji rolnej na tych działkach, ponieważ wyrażając w pismach z dnia [...] stycznia 2005 r., [...] lutego 2005 r. i [...] kwietnia 2005 r. bezterminową zgodę na rozpoczęcie a następnie kontynuowanie prac polowych na tych działkach, pozostawiła Spółce "A. Sz." prawo do "dowolnego doboru gatunków upraw". Nie można w związku z tym podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Spółka "A. Sz." przekroczyła umocowanie w zakresie określonych prac polowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał szczegółowej i wszechstronnej oceny dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków i przyjął na ich podstawie, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na objętych sporem działkach rolnych oraz że ich faktycznym użytkownikiem była Spółka "A. Sz.". Skarżąca nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej poza jednym przypadkiem wiarygodności i mocy dowodów, które Sąd I instancji powołał na uzasadnienie przyjętego stanowiska. Jedyny zarzut dotyczy "mieszania zeznań świadka z zeznaniami strony w przypadku B. Strzeleckiego". Tej treści zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji powołał się na zeznanie B. S. złożone w dnu [...] stycznia 2008 r. W tym dniu B. S. wezwany przez organ na podstawie art. 50 k.p.a. złożył zeznania w charakterze świadka, wyjaśniając, że Spółka "A. Sz." wykonywała w roku 2005 prace polowe na spornych działkach na podstawie zgody wyrażonej przez Spółkę "E." w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz że nie wykonywała jakichkolwiek usług na rzecz "E.". Zeznania te w całości potwierdził w trakcie tego przesłuchania świadek A. G. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie narusza wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.