I OSK 655/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1108/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1108/08) oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie WSA poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., [...] Minister Infrastruktury, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - po zbadaniu wniosku Spółdzielni [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia 25 października 2007 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] - utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następstwie ustalenia przez organy administracji publicznej, iż decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. [...] orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. W dniu [...] listopada 2007 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek Spółdzielni [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wnioskodawca wniósł o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Minister Infrastruktury rozpoznając przedmiotowy wniosek w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. powołał się na przepis art. 157 § 3 k.p.a., wskazując, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji orzeka się z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych zalicza się w szczególności zgłoszenie żądania przez podmiot nie będący stroną. W ocenie Ministra Infrastruktury skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z czym nie można traktować jej jako stronę, która skutecznie mogłaby żądać wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, a nie subiektywne przekonanie danej osoby o tym, że jest stroną w toczącym się postępowaniu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które stanowiłby podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji. Minister Infrastruktury nadmienił, że do chwili obecnej Spółdzielnia [...] nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby jej prawo do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, a jego zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego. Organ wskazał, że nie można utożsamiać z interesem prawnym samego dysponowania sporną nieruchomością bez tytułu prawnego. Z uwagi na powyższe Spółdzielnia [...] nie jest legitymowana do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i nie może uzasadniać swojego interesu prawnego okolicznościami, które wedle jej zamiarów nastąpią dopiero w przyszłości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami zawartymi w zaskarżonej decyzji i podniosła, że posiadanie nieruchomości objęte jest ochroną prawną, daje prawo do samodzielnego władania nieruchomością oraz uzasadnia interes prawny do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa są zgodne z prawem materialnym i procesowym. Sąd podzielił stanowisko organu, że Spółdzielni [...] nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie tego postępowania wymaga ze strony organu administracji uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, które warunkowałyby jego dopuszczalność. Decyzja wydana na podstawie art. 157 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W ocenie WSA, Minister Infrastruktury prawidłowo przyjął, iż podnoszona przez Spółdzielnię okoliczność zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości bez uzyskania potwierdzającego ten fakt orzeczenia sądu nie daje podstaw do tego, by przyjąć, iż jest ona stroną postępowania. Również okoliczności faktyczne, które dotyczą korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie mają znaczenia przy ocenie przymiotu strony na podstawie art. 28 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd dodał, iż do czasu udowodnienia przez skarżącą praw do przedmiotowej nieruchomości w drodze orzeczenia sądu stwierdzającego zasiedzenie nie ma podstaw do traktowania skarżącej jako strony postępowania administracyjnego dotyczącego tej nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a. jako podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Z uwagi na powyższe Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Ministra Infrastruktury, że w przedmiotowej sprawie Spółdzielnia [...] nie wykazała przymiotu strony, co w konsekwencji skutkowało odmową wszczęcia postępowania nadzorczego. Skargę kasacyjną na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniosła Spółdzielnia [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku tego postępowania dopuściły się organy administracyjne, czyli art. 157 § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów i uznanie, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sądy administracyjne wielokrotnie analizowały pojęcie interesu prawnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której chronione przez prawo interesy mogą być ograniczone lub niemożliwe stanie się korzystanie z przysługujących jej praw. W związku z tym posiadanie interesu prawnego daje możliwość bycia uczestnikiem postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Spółdzielnia [...] jest następcą prawnym spółdzielni mleczarskich, które od lat czterdziestych władały nieruchomością przy ul. [...] w W. Pojęciu strony, w znaczeniu art. 28 k.p.a., należy nadawać możliwie szerokie znaczenie, w szczególności podmiot posiada interes prawny, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innej osoby wpływa na prawa i obowiązki tego podmiotu. W powołanym przez skarżącą orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że interes prawny w dyspozycji art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Tak rozumiany interes prawny, który warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć jej sfery prawnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca wielokrotnie zabiegała o udostępnienie zgromadzonej przez organy administracji dokumentacji w celu wykazania braku przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Spółdzielnia [...] jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości i służy jej skuteczne roszczenie o zasiedzenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obecnie, przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...], z wniosku Spółdzielni [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia - sygn. akt [...]. W analogicznym stanie prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt I SA 1868/94 uznał, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie. Strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sytuacji nie mamy do czynienia ze zwykłym posiadaniem, ale posiadaniem samoistnym, przekształconym z mocy prawa, z dniem 27 maja 2005 r. we własność. Z tym dniem bowiem nastąpiło nabycie przez Spółdzielnię [...] nieruchomości, która od dnia 27 maja 1990 r. przestała być własnością Skarbu Państwa i przeszła na własność m. st. Warszawy, w drodze zasiedzenia. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że orzeczenie sądu powszechnego świadczy o nabyciu praw do nieruchomości. Zdaniem Spółdzielni sąd powszechny stwierdza tylko fakt nabycia własności nieruchomości poprzez zasiedzenie w określonym w orzeczeniu terminie. W związku z powyższym sprawa, której wszczęcia domaga strona skarżąca jak najbardziej bezpośrednio dotyczy jej strefy prawnej a tym samym uzasadnia interes prawny i przyznanie jej przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – M. G.-W., wniosła o jej oddalenie, podtrzymując zajęte wcześniej stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Analiza wniesionej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] wskazuje, iż odwołuje się ona do podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 ust. 2 p.p.s.a. tj. zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Przechodząc zatem do oceny tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim zauważyć, iż skarżąca akcentuje w nim w istocie błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie posiada w sprawie przymiotu strony postępowania, a ściślej wskazuje, iż WSA niewłaściwie przyjmuje, że po jej stronie nie występuje konieczna z punktu widzenia art. 28 k.p.a. przesłanka interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uczyniony zarzut nie jest jednak prawidłowy. Po pierwsze, interes prawny danego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi być powiązany z konkretnym przepisem prawa materialnego, przyznającym stronie indywidualne i konkretne uprawnienie. Po drugie, interes prawny musi być w danej chwili aktualny. Jak więc zasadnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, twierdzenia i żądania skarżącej nie wynikają wprost z normy prawa materialnego, a są następstwem przyjęcia, iż własność spornej nieruchomości mogła zostać i w ocenie Spółdzielni została nabyta w drodze zasiedzenia, o stwierdzenie którego toczy się notabene stosowne postępowanie przed sądem powszechnym. Słusznie jednakże wskazano, że do chwili obecnej postępowanie to nie zostało prawomocnie zakończone, zatem skarżąca, na ten moment, nie dysponuje orzeczeniem potwierdzającym jej prawo do dysponowania sporną nieruchomością, zatem musi być traktowana jedynie jako jej posiadacz. Zauważyć wprawdzie należy, iż orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia ma - tak jak wskazuje skarżąca - charakter deklaratoryjny, gdyż nie kreuje a potwierdza i sankcjonuje zaistniałe ex lege przejście własności nieruchomości (usuwając długotrwałą niezgodność pomiędzy stanem prawnym a stanem posiadania). Istota deklaratoryjności wynika z przesłanki odpowiedniego upływu czasu, od którego uzależnione jest nabycie własności w drodze zasiedzenia, zatem w tym kontekście orzeczenie jest deklaratoryjne a nie konstytutywne. Jednakże okoliczność, że orzeczenie sądu powszechnego ma charakter potwierdzający (a nie prawnokształtujący), nie zmienia tego, iż jest ono dowodem nabycia własności nieruchomości właśnie w ten sposób i stanowi m.in. podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej. Tym samym bez uzyskania takiego orzeczenia Spółdzielnia [...] nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do spornej nieruchomości (jest tylko jej posiadaczem), nie może być więc traktowana jako strona postępowania. Skoro tak, to skarżąca ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, albowiem jej interesu prawnego nie uzasadnia i nie przesądza okoliczność w pewnym sensie przyszła (potencjalne stwierdzenie przez sąd powszechny faktu zasiedzenia). W związku z tym, WSA w Warszawie prawidłowo ocenił działanie organu polegające na stwierdzeniu, iż skarżąca nie była legitymowana do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.