II SA/Ol 964/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2.orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu "[...]" sierpnia 2008r. L.W. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z wnioskiem o dofinansowanie zakupu nowego samochodu – tj. wkładu własnego wynoszącego 20% wartości samochodu. Podniosła, iż samochód jest jej niezbędny do dowożenia niepełnosprawnego syna A. do lekarza w W. oraz na rehabilitację do W., O. i O. Podała, że w jej czteroosobowej rodzinie są dwie osoby z orzeczeniem o niepełnosprawności i dwie osoby poważnie chore. Podczas wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w dniu "[...]" września 2008r., pracownik socjalny ustalił, że czteroosobowa rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się z renty inwalidzkiej "[...]" oraz świadczeń rodzinnych "[...]". Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym i użytkuje 2 pokoje, ½ kuchni i ½ łazienki. Mąż petentki "[...]" złożył wniosek o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. A. (ur. "[...]") jest dzieckiem niepełnosprawnym o indywidualnym toku nauczania. Natomiast syn D. (ur. "[...]") choruje "[...]". W sporządzonych tego samego dnia tj. "[...]" września 2008r. ocenach sytuacji rodziny wnioskodawczyni, pracownik socjalny i Kierownik GOPS w M. zaopiniowali odmowne załatwienie wniosku. Podniesiono w tym zakresie następujące okoliczności: mąż petentki nie jest zarejestrowany w PUP. Wnioskodawczyni nie potrafi udokumentować wyjazdów do W., O. i O. w związku z leczeniem syna A. Wyjeżdżając na rehabilitację z synem do G. petentka może skorzystać z komunikacji PKS. Nie są konieczne wyjazdy do lekarza pierwszego kontaktu do W., ponieważ w M. przyjmuje lekarz pierwszego kontaktu. Syn A. jest samodzielny, jeździ na rowerze po drogach publicznych bez opieki dorosłej osoby. W rodzinie obecnie są dwa samochody osobowe "[...]". Sprzedając dwa samochody petentka może pokryć koszt własny zakupu nowego samochodu. Od miesiąca października 2008r. Gmina będzie dysponować samochodem ze środków PFRON, z którego będą mogły korzystać osoby niepełnosprawne. W dniu "[...]" września 2008r. organ wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentów potwierdzających zakup samochodu oraz wysokość kwoty wkładu własnego, ponadto udokumentowanie zaświadczeniami wyjazdów na leczenie i rehabilitację w 2008r. z synem A. Z przedłożonych przez L.W. w dniu "[...]" września 2008r. dokumentów wynikało, iż w dniu "[...]" września 2008r. mąż wnioskodawczyni kupił samochód osobowy "[...]", który w 80% został sfinansowany ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nabywca zaś obowiązany był uiścić w terminie do "[...]" września 2008r. kwotę "[...]". Wnioskodawczyni dostarczyła też zaświadczenie wystawione przez lekarza rodzinnego, iż A.W. wymaga leczenia w ośrodkach w W., O. i O. oraz zaświadczenie wystawione przez Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy "[...]" w G., potwierdzające uczęszczanie syna A. na konsultacje i terapię. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Kierownik GOPS w M., działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu samochodu, argumentując, iż w związku z brakiem w budżecie Gminy na 2008 rok środków finansowych na zadania własne jakimi są zasiłki celowe i celowe specjalne – ta forma pomocy nie jest udzielana. Poinformowano też stronę, iż Gmina zakupiła samochód ze środków PFRON dla osób niepełnosprawnych i od miesiąca października osoby niepełnosprawne będą mogły z niego korzystać. Z tego też względu, zdaniem organu, w przypadku wnioskodawczyni nie istnieje konieczność dofinansowania zakupu samochodu. Dodatkowo podniesiono, iż organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobowiązany, działa w ramach uznania administracyjnego i przy uwzględnieniu posiadanych środków. Dlatego zasiłek celowy nie musi być przyznawany, nawet w przypadku spełnienia wymogów do jego otrzymania. W odwołaniu od tej decyzji L.W. zarzuciła, iż GOPS w M. nie pomaga w ogóle osobom niepełnosprawnym. Wyjaśniła, że na sfinansowanie wkładu własnego zaciągnęła kredyt, którego nie jest w stanie spłacić. Podniosła, iż zakupiła ze środków PFRON nowy samochód, aby spokojnie móc dowozić syna na leczenie i rehabilitację, a nie żebrać o to. Zakwestionowała, aby możliwa była pomoc ze strony GOPS w tym zakresie. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, podnosząc, iż pomoc w formie zasiłku celowego dotyczy zaspokajania "niezbędnych potrzeb bytowych". Organ wskazał, że potrzeby określone przez wnioskodawczynię mogą zostać zaspokojone w inny sposób, niż dofinansowanie kosztów zakupu nowego samochodu. Odwołująca może bowiem od października 2008r. korzystać z transportu zapewnianego osobom niepełnosprawnym przez gminę. Reasumując Kolegium wskazało, iż uwzględniając cele pomocy społecznej, funkcje zasiłku celowego oraz fakt, iż Gmina ma możliwość spełnienia oczekiwań strony w inny sposób, niż dofinansowanie kosztów zakupu nowego samochodu orzeczono jak na wstępie. L.W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, iż postanowiła kupić samochód, gdyż jej syn wymaga częstej rehabilitacji i badania przez lekarzy specjalistów w W., O. i O. Podała, że życie syna jest zagrożone, "[...]", dlatego musi mieć samochód do stałej dyspozycji. Wskazała, że samochód kupiła wcześniej niż GOPS w M. Podniosła, iż Gmina nie udostępniłaby jej samochodu na każde żądanie, tak jak wymaga choroba jej syna. Stwierdziła, że osoby korzystające z tego samochodu mają z tym problemy. Skarżąca zarzuciła, że organy nie zapoznały się z problemami jej rodziny. Wskazała, że dochód jej czteroosobowej rodziny to "[...]", dlatego na zakup samochodu zmuszona była zaciągnąć kredyt. Ponadto nie zgodziła się z twierdzeniem, że w budżecie Gminy M. nie ma środków na realizację zasiłków celowych. "[...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą o charakterze fakultatywnym. Organ rozważając możliwość przyznania zasiłku celowego nie jest zobligowany do spełniania wszelkich żądań strony, ma on obowiązek realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.06.2008r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex nr 29941, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, iż skarżąca, zanim zaciągnęła kredyt na wpłatę wkładu własnego wymaganego przy zakupie samochodu z dofinansowaniem PEFRON-u, winna realistycznie ocenić swoje możliwości finansowe, gdyż GOPS w M. nie mam obowiązku niejako refinansowania zaciągniętego kredytu w ramach pomocy w formie zasiłku celowego. Co więcej, strona nie powinna liczyć na to, iż nawet w przypadku pozytywnej decyzji ośrodek sfinansuje całą kwotę, gdyż jak wskazuje jednolita w tym zakresie linia orzecznictwa sądowoadminstracyjnego, organy pomocy społecznej nie mają obowiązku zapewnienia pomocy w żądanej przez stronę formie czy wysokości. Organ wskazał czym kierował się przy wydawaniu decyzji negatywnej dla strony. Podniósł, iż jest możliwość skorzystania z pojazdu jaki zakupiła w ostatnim czasie gmina. W związku z tym, mając na uwadze rodzaj pomocy o jaką starała się skarżąca, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie nie przekroczono ram tzw. uznania administracyjnego, a tym samym nie znaleziono podstaw do zmiany czy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji orzekały w przedmiocie zgłoszonego wniosku o dofinansowanie zakupu samochodu bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek o dofinansowanie zakupu samochodu, który według oświadczenia skarżącej jest jej niezbędny do dowożenia niepełnosprawnego syna na badania i rehabilitację. Organy prawidłowo zakwalifikowały wnioskowane świadczenie jako zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy, że jest to katalog przykładowy, niezamknięty. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Istotą więc zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby, czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Organ powinien więc wydając decyzję ocenić całokształt sytuacji rodzinnej i majątkowej strony, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona, w tym w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Podkreślić należy, iż mimo swobody działania organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. Działanie w ramach tegoż uznania powinno polegać, stosownie do art. 7 kpa, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podnieść należy, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2002r. sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznania motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż w przeprowadzonym postępowaniu organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie zgłoszonej potrzeby w postaci dofinansowania zakupu nowego samochodu przeznaczonego do dowożenia niepełnosprawnego syna skarżącej na badania i rehabilitację oraz możliwości samodzielnego jej zaspokojenia. Organy obu instancji ograniczyły się do ustalenia, że Gmina dysponuje samochodem przeznaczonym do takich celów i osoby niepełnosprawne mogą z niego korzystać. Okoliczność ta jednak nie jest wystarczająca do zweryfikowania zasadności odmowy uwzględnienia zgłoszonego wniosku, w szczególności w świetle podniesionej w skardze potrzeby posiadania samochodu do stałej dyspozycji. Ponadto z załączonego do skargi oświadczenia osoby korzystającej z tego środka transportu wynika, iż wobec dużej liczby zainteresowanych ograniczona jest możliwość z jego skorzystania. Powyższe okoliczności podważają wyrażone w zaskarżonej decyzji przekonanie, iż zgłoszone przez skarżącą potrzeby w zakresie transportu chorego dziecka do lekarzy oraz na zajęcia rehabilitacyjne mogą być zaspokojone poprzez korzystanie z samochodu posiadanego przez Gminę. Niewątpliwie zajęcie takiego stanowiska wymagało uprzednio ustalenia jaki jest stan zdrowia syna A., z jaką częstotliwością wymaga wizyt u lekarzy i rehabilitacji. Wyjaśnienia stosownymi dokumentami (zaświadczeniami lekarskimi) wymaga także podnoszona przez skarżącą konieczność swobodnego dysponowania środkiem transportu przez całą dobę z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia dziecka i ocena w tym zakresie możliwości wykorzystania samochodu pozostającego we władaniu gminy. Koniecznym było także rozważenie kwestii dostępności i możliwości realnego skorzystania przez osoby niepełnosprawne z samochodu znajdującego się w posiadaniu organu samorządu. Dopiero poczynione w tym zakresie ustalenia pozwoliłyby ocenić, czy rzeczywiście w przypadku skarżącej nie występuje potrzeba samodzielnego dowożenia dziecka do lekarzy i specjalistów. Brak wskazanych ustaleń uniemożliwia tym samym Sądowi ocenę niezbędności zgłoszonej przez skarżącą potrzeby. Poza tym organy nie poczyniły wystarczających ustaleń odnośnie do sytuacji majątkowej rodziny skarżącej. Informacje zawarte w aktach administracyjnych pozwalają jedynie na przyjęcie, że w sprawie spełnione zostało kryterium dochodowe. Przy czym w sporządzonych przez pracowników GOPS w M. opiniach powołano okoliczności, które nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie umożliwiono także stronie wypowiedzenie się co do zawartych tam twierdzeń. Podniesiono m.in., iż w rodzinie są już dwa samochody. Fakt ten, z uwagi na przedmiot postępowania, wymaga ustalenia i rozważenia w kontekście oceny zgłoszonego wniosku jako niezbędnej potrzeby bytowej. Niezależnie od powyższego niezasadna jest odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego z przyczyny powołanej przez organ I instancji, który uzasadnił, iż nie udziela zasiłków celowych i celowych specjalnych wobec braku w budżecie Gminy na rok 2008 środków na finansowanie tej formy pomocy. Stwierdzić należy, że podniesienie takiego argumentu jest nieporozumieniem. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Zatem zabezpieczenie środków na wypłatę zasiłków celowych jest obowiązkiem każdej gminy. Dlatego podniesiona okoliczność braku w budżecie gminy środków na realizację wnioskowanego świadczenia nie może absolutnie usprawiedliwiać odmowy przyznania świadczenia. Odrębną natomiast kwestię stanowi odmowa przyznania pomocy ze względu na wysokość środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej przekazanych ośrodkom do rozdysponowania beneficjentom. Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 omawianej ustawy, determinować treść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji jednak organ winien szczegółowo określić jakie w istocie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku uwzględniającego wniosek w całości lub w części. Reasumując w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły i nie wskazały żadnego dowodu na okoliczność możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, chociaż m.in. ich brakiem została uzasadniona odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Zaniechanie wykazania danych w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, co zwłaszcza przy decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia stronie i Sądowi dokonanie weryfikacji tych twierdzeń i oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Powyższe oznacza, że organy zobligowane są ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.