II SA/Po 619/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M.M. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ M.Kwiecińska Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. inwestorzy M. M. i M. M. zwrócił się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu na działkę nr [...] oraz na robotach adaptacyjnych i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego nr [...] na garaż, a budynku gospodarczego nr [...] na budynek mieszkalny, które zostały zaznaczone na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 obejmującej obszar inwestycji. W wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, iż jest wymagane uzgodnienie z zarządcą drogi - drogi gminnej. Burmistrz , jako zarządca drogi gminnej, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) negatywnie zaopiniował wniosek inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę drugiego wjazdu na działkę nr [...] w N.W. U . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż z analizy do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że istnieje już zjazd z drogi publicznej na działkę nr [...], a wzdłuż projektowane są miejsca parkingowe, zatem inwestycja celu publicznego uniemożliwia realizację drugiego zjazdu. Wydanie powyższego postanowienia poprzedzało wykonanie wizji lokalnej w miejscu inwestycji. W notatce służbowej pracownicy Gminy - specjaliści z zakresu budownictwa i drogownictwa - stwierdzili, iż Gmina opracowała w 1996 r. dokumentację techniczną - drogową pt. "Modernizacja dróg gminnych w m. N.W.U.", w której na planie (podkładzie geodezyjnym) widnieje istniejący wjazd na wyżej wymieniona posesję, a projekt został zatwierdzony i uzyskał pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] 1998 r., wydane przez Urząd Rejonowy w Ch . W notatce tej stwierdzono również, iż opracowano projekt budowlany parkingu na samochody osobowe dla świetlicy wiejskiej w "N.W. U ". Do notatki załączono wyciągi z projektów. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy, którzy podnieśli między innymi, iż budynek nr [...] ma być przeznaczony na garaż z wjazdem do budynku nr [...], który ma być zaadaptowany na cele mieszkalne, a wjazd do garażu nie przeszkadza w budowie parkingu, ponieważ miejsca wzdłuż jezdni jest jeszcze dużo, a na dzień dzisiejszy nie ma planu zagospodarowania parkingu. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż organ opiniujący ma obowiązek negatywnego zaopiniowania planowanej inwestycji, jeżeli inwestycja ta koliduje z inwestycją celu publicznego, a z przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wynika, że zjazd z drogi publicznej do działki nr [...] już istnieje, a ponadto istnieje dokumentacja techniczno-drogowa dotycząca modernizacji dróg gminnych, gdzie w planie wjazd na posesję istnieje w miejscu dotychczasowym. Organ odwoławczy podniósł również, iż w aktach sprawy znajdują się również dokumenty potwierdzające projekt budowy miejsc parkingowych wzdłuż jezdni, a fakt ten w pełni uzasadnia negatywną opinię organu orzekającego, bowiem planowana inwestycja celu publicznego kolidowałaby w sposób znaczący z inwestycją celu publicznego; analiza projektu zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków, niż stanowisko skarżących co do tego, że jest jeszcze dosyć miejsca wzdłuż jezdni. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny i budynku gospodarczego na garażowy na działce nr [...] w N.W. U . Warunki te w zakresie obsługi technicznej i komunikacji wskazywały na istniejący zjazd do działki z drogi publicznej. Od postanowienia Kolegium z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy, którzy podkreślili, iż domagają się tylko jednego wjazdu na działkę. Zdaniem skarżących organ I instancji faworyzuje sąsiada, bowiem wydano mu zezwolenie na inwestycję na terenie, na którym także mógłby być parking. Skarżący zakwestionowali odbycie wizji lokalnej i podkreślili, iż istniejącym wjazdem nie dojedzie się do garażu, bowiem jest za mało miejsca. Ponadto pokreślili, iż złożyli wniosek o warunki zabudowy dla wjazdu wówczas, gdy nie było jeszcze planu parkingu, zaś dokumentacja techniczna oraz mapy tego terenu nie są zgodne z prawem oraz że działka nr [...] została utworzona z podziału działki nr [...] i nie ma prawnie ustalonego wjazdu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy sąd stwierdził, że ocena postępowania przeprowadzonego przez organy obydwu instancji oraz stanowisko organu odwoławczego względem postanowienia organu I instancji dają podstawy do uchylenia tak zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Przede wszystkim należy podkreslić, iż organy obydwu instancji nienależycie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Z uzasadnień wydanych postanowień nie sposób wywieść, iżby zachodziły przesłanki obligujące organ - zarządcę drogi - do odmowy uzgodnienia inwestycji. Być może obiektywnie istnieją podstawy do odmowy wnioskowanego uzgodnienia, jednakże organy tego nie wykazały. W ocenie Sądu Kolegium wydając zaskarżone postanowienie dopuściło się naruszenia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ II instancji nie dostrzegł bowiem, iż postanowienie uzgadniające zarządcy drogi nie spełnia warunków, jakim powinien odpowiadać indywidualny akt administracyjny podjęty w trybie uzgodnień z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wobec tego stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 106 § 5 kpa, do którego odsyła art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, zajęcie stanowiska przez organ w stosunku do obszarów przyległych do pasa drogowego następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia. Akt uzgadniający niewątpliwie powinien odpowiadać wymogom formalnym stawianym zaskarżalnemu postanowieniu, a sformułowanym w art. 124 § 1 i 2 kpa. W związku z powyższym treść postanowienia powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne i odnosić się do konkretnych warunków zabudowy, w tym wypadku warunków związanych z rozwiązaniami komunikacyjnymi. Tymczasem postanowienie organu I instancji w treści zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie faktyczne i pozbawione jest uzasadnienia prawnego. Ponadto należy zauważyć, iż zakres uzgodnienia stanowiska wyrażonego na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 kpa obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt, a treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy po uzyskaniu stanowiska (uzgodnienia) innego organu. W niniejszej sprawie, sprzecznie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, organ I instancji dokonał negatywnego uzgodnienia w odniesieniu do wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, a nie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Takie postępowanie uznać należy za nieprawidłowe. Z treści wskazanego przepisu wynika, że postanowienie uzgadniające winno odnosić się do treści planowanej decyzji, to jest do projektu decyzji, a nie do wniosku inwestora. Tylko taki tryb postępowania daje gwarancje, iż uzgodnieniu podlegał nie zamiar inwestycyjny będący przedmiotem wniosku, lecz konkretny projekt decyzji zawierający proponowane rozstrzygnięcie. Taka konkluzja jest uprawniona, bowiem zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający (por. Niewiadomski, [w:] Ustawa o Planowaniu i Zagospodarowaniu Przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Niewiadomskiego wyd. C.H. BECK warszawa 2005 str. 424, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2007r. IISA/Kr 1296/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. IV SA/Wa 1062/05 LEX nr 198859, wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2006 r. IV SA/Wa 2050 LEX nr 203845, wyrok WSA z 6 czerwca 2006 r. sygn. IV SA/Wa 140/06). Idąc dalej trzeba podkreślić, iż organy administracji obowiązane są przestrzegać zasad z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści wydanego aktu. Tymczasem zaskarżone postanowienie Kolegium, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają powyższe przepisy, a ponadto ich treść wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, całkowicie chybione jest powoływanie się przez organy na to, że istnieje już zjazd z drogi publicznej do działki nr [...], jako na okoliczność wykluczającą uwzględnienie wniosku inwestora. Powołanie się w notatce służbowej z dnia [...] marca 2008 r. na to, że Gmina opracowała w 1996 r. dokumentację techniczno-drogową celem modernizacji dróg gminnych w N.W.U., która obejmowała istniejący wjazd na działkę nr [...], a projekt został zatwierdzony i uzyskał pozwolenie na budowę, sam w sobie nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wykonania nowego wyjazdu z działki nr [...] na drogę gminną. Otóż decyzja budowlana uzyskana dla powyższej modernizacji albo została już "skonsumowana" (inwestycja została wykonana) albo też wygasła wskutek upływu terminu wskazanego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). W każdym razie fakt, iż działka nr [...] ma od lat istniejący wyjazd na drogę publiczną, a ściślej mówiąc zjazd z drogi publicznej na nieruchomość w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), nie oznacza, iż inwestor nie może uzyskać warunków zabudowy dla wykonania innego zjazdu, o ile jego wykonanie dopuszczają obowiązujące przepisy. Dodać przy tym należy, iż skarżący wyraźnie wiąże wniosek o wydanie warunków zabudowy dla nowego zjazdu z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania budynków znajdujących się na działce nr [...] ; poza tym w skardze podniósł, iż chciałby mieć tylko jeden, ale funkcjonalny wjazd na działkę, a dotychczasowy wjazd, przy zmianie sposobu użytkowania obiektu, nie umożliwi dojazdu do garażu. Po drugie, organy obydwu instancji powołały się na to, że wzdłuż jezdni, z której miałby odbywać się wnioskowany przez skarżącego zjazd na działkę nr [...], projektowana jest inwestycja celu publicznego - budowa miejsc parkingowych. Tymczasem poza stwierdzeniem przez organ I instancji, iż "wzdłuż jezdni projektowane są miejsca parkingowe, a więc inwestycja celu publicznego uniemożliwia realizację drugiego zjazdu" brak w aktach dowodów na to, że to zamierzenie drogowe znalazło odzwierciedlenie w decyzji o lokalizacji celu publicznego, względnie, że jest przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (okoliczności sprawy wskazują, iż dla obszaru obejmującego drogę, z której miałby odbywać się zjazd na działkę skarżącego, nie ma obowiązującego planu miejscowego). Również lakoniczna informacja zawarta w notatce służbowej z dnia [...] marca 2008 r., iż "opracowano projekt budowlany parkingu na samochody osobowe dla świetlicy wiejskiej w N. W. U." dowodem takim być nie może. W aktach administracyjnych znajduje się tylko projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia "Parking dla samochodów osobowych w N. W. U." z 2008 r., jednakże w istocie brak jest w sprawie okoliczności wskazujących, iż na drodze (pasie drogowym), z której miałby odbywać się zjazd na działkę skarżącego, została zlokalizowana inwestycja celu publicznego w postaci parkingu. Wobec tego za niewystarczające uznać należy stwierdzenie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż w aktach sprawy "znajdują się również dokumenty potwierdzające projekt budowy miejsc parkingowych wzdłuż jezdni. Fakt ten w pełni uzasadnia negatywną opinię organu orzekającego, bowiem planowana inwestycja kolidowałaby w sposób znaczący z w/w inwestycją celu publicznego.". Po trzecie, nie każda inwestycja celu publicznego może stanowić podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia obydwa organy wskazały art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże powołane przez te organy argumenty wskazują, iż to realizacja inwestycji celu publicznego stanowiła podstawę odmowy uzgodnienia. Inwestycji takich dotyczy art. 53 ust. 4 pkt 10 wskazanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie każda inwestycja tego rodzaju może wymagać przeprowadzenia uzgodnienia z właściwym organem. Powołany przepis art. 53 ust. 4 pkt 10 stanowi, iż decyzję lokalizacyjną (ustalającą warunki zabudowy) wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ponadto w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej przez te organy, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji (ustalenia warunków zabudowy) zawiesza się na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 53 ust. 5a). Powołana przez organy obydwu instancji budowa parkingu nie stanowi inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem istnienie takiego zamierzenia inwestycyjnego nie mogło stanowić podstawy odmowy uzgodnienia wnioskowanej inwestycji przez zarządcę drogi. Innych zaś argumentów, poza wyżej omówionymi, które uzasadniałyby odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskodawcy, zarządca drogi w postanowieniu nie powołał. Ze względu na wyżej stwierdzone naruszenia prawa procesowego i materialnego konieczne okazało się uchylenie tak zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonując uzgodnienia organ winien wziąć pod uwagę zawarte w niniejszym uzasadnieniu wywody, jak również mieć na względzie i to, że uzgodnienie zgodnie z art. 106 § 1 kpa, który ma zastosowanie poprzez art. 53 ust. 5 powołanej ustawy o planowaniu, dokonuje się wyłącznie wówczas jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Oznacza to, że tryb współdziałania określony w art.106 kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ (porównaj stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia: 4 października 2007 r. sygn. akt II OSK 997/07; 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06; 6 września 2007 r. sygn. akt II OSK 776/07 odnoszące się do jednostek organizacyjnych urzędu powołanego do obsługi tego organu). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ M.Kwiecińska /-/ E.Podrazik /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak MK