II SA/Bd 898/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. U. na postanowienie K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 898/08 Uzasadnienie B. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...], którym postanowiono wstrzymać prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem w C. przy ul. T. [...]na działce nr [...] w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] maja 2004 r. oraz nałożono na B. U. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia inwentaryzacji wykonanych robót w zakresie zagospodarowania działki nr [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem w C. przy ul. T. [...] na działce nr [...] z powodu wystąpienia istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] uchylił w całości powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt II [...] oddalił skargę B. U. na wyżej wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podzielając stanowisko organu w kwestii rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestorów oraz, że uzasadnienie nie spełnienia wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. przeprowadził oględziny w wyniku, których stwierdził istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę polegające na: wykonaniu dodatkowych od strony północno - zachodniej nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym: drzwi zewnętrznych, schodów, zadaszenia oraz wykonaniu utwardzenia terenu ponad wielkość określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W związku z powyższymi ustaleniami organ nadzoru w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. postanowienie na mocy, którego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem w Ciechocinku oraz nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie 30 dni od daty doręczenia. Skarżąca od rozstrzygnięcia organu I instancji wniosła zażalenie, w treści którego wskazała, iż niezrozumiałe są dla niej rozbieżności w postanowieniach organów nadzoru budowlanego odnośnie posadowienia dodatkowych drzwi zewnętrznych dla potrzeb kotłowni od strony północno - zachodniej w odległości 3,15 m od granicy – PINB wskazał odległość 3,25m, a WINB odległość 3,25 m oraz 3,35 m. Ponadto w mniemaniu skarżącej nie doszło do naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1, gdyż naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie powoduje żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. W dalszej części zażalenia skarżąca wskazała, iż jej zdaniem warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się od okapów i gzymsów, a nie daszków. Organ odwoławczy analizując przedłożony materiał dowodowy stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa w zakresie proceduralnym, w szczególności nie dopełnienie przez organ I instancji obowiązku zawiadomienia strony o podjęciu postępowania administracyjnego, nie podanie pełnej podstawy prawnej wydanego postanowienia, tj. w przypadku nakazu opracowania inwentaryzacji – art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie zostały prawidłowo ustalone strony postępowania administracyjnego, czym również naruszył przepisy kpa. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, że zobowiązana samowolnie wykonała istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, a organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do podjęcia w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego, zmierzającego do doprowadzenia rzeczonego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru w sprawie odstępstwa dotyczącego wykonania drzwi wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym i ugruntowanym orzecznictwem oraz w nawiązaniu do art. 9 ust. 2 obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, sprawa ewentualnego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych może być rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla danej inwestycji. A zatem odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych nie może, bowiem prowadzić do legalizacji samowoli budowlanej lub robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak należnego uzasadnienia. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu odwoławczego jakoby nie zostały powiadomione strony o wszczęciu postępowania, bowiem pismem z dnia 21 maja 2008 r. zostały one powiadomione. Ponadto, zdaniem skarżącej, zarzut nie podania pełnej podstawy prawnej wydanego postanowienia jest chybiony, bowiem uchybienia organu polegające na nie przytoczeniu podstawy prawnej w postanowieniu bądź nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, może naprawić organ II instancji, który jest powołany do merytorycznego rozpoznania sprawy, powołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu. Nadto skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że sprawa ewentualnego odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych może być rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla danej inwestycji, bowiem została wprowadzona w błąd w związku, z czym poniosła szkodę w powodu nieznajomości prawa. Kwestia ewentualnych odstępstw od wymagań, co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej, zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może być fragmentem postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie pozwolenia na budowę, ale może mieć również charakter samoistnego rozstrzygnięcia. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej podniesionych w skardze wyjaśnił, iż zawiadomienie o zamiarze dokonania wizji lokalnej nie jest tożsame z zawiadomieniem o podjęciu postępowania. To na organie wydającym rozstrzygnięcie ciąży obowiązek przyjęcia właściwej podstawy prawnej. Również do gestii organu pierwszej instancji należy ustalenie stron postępowania gdyż, gdyby należało to do obowiązków organu II instancji pozbawiłoby to postępowanie dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd działając w oparciu o powyższe przepisy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania. Sąd podziela natomiast stanowisko organu w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności przy omawianiu stanowiska Sądu zaprezentowanego w sentencji wyroku, należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca w sposób samowolny dopuściła się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym działania organu nadzoru budowlanego podjęte w kierunku doprowadzenie odstępstw od projektu do stanu zgodnego z prawem są, jak najbardziej uzasadnione i znajdują swoje odzwierciedlenie w przepisach prawa. Wykonanie drzwi zewnętrznych do kotłowni w ścianie elewacji północno -zachodniej (od strony sąsiedniej działki nr 186) spowodowało to, że budynek w tej części przestał być obiektem bez otworów okiennych. Zastosowanie zatem znalazł nie pkt 2 ust. 1 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który dopuszcza usytuowanie budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3m- w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, lecz pkt 1 ust. 1 § 12 tego rozporządzenia określający minimalną odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4m- w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany był z uwagi na warunek wynikający z § 12 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia wdrożyć postępowanie w oparciu o art. 50, 51 Prawa budowlanego. Nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie to, iż wykonawcy obiektu, jak również kierownik budowy oświadczyli, że w ich ocenie nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Błędy popełnione przez wyżej wymienione osoby świadomie, czy też nie, nie zwalniają organu nadzoru z obowiązku egzekwowania przepisów prawa od właściciela obiektu. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 31 maja 2004 r. zmienionym decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r., to skarżąca jest inwestorem obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem. W ocenie Sądu niezachowanie wymaganej przez przepisy prawa odległości od granicy z działką sąsiednią jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Zasadne jest również stanowisko organu nadzoru budowlanego, że na etapie postępowania naprawczego, gdy inwestor przeprowadził roboty budowlane po uprawomocnieniu się pozwolenia na budowę, za późno jest na wdrożenie procedury mającej na celu uzyskanie zgody na odstępstwa. Przepis art. 9 Prawa budowlanego dopuszcza bowiem w przypadkach szczególnie uzasadnionych odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7, niemniej jednak ust. 3 zdanie 1 tego przepisu wprost określa, że wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane i jest ostateczne. Nie znajduje zatem w sprawie zastosowania art. 9 Prawa budowlanego. Bezsporne jest, że skarżąca nie zgłosiła zakończenia prac budowlanych. Zasadne zatem było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zasadne jest również stanowisko organu kwestionujące powierzchnię utwardzenia działki. Ograniczenia w zakresie utwardzenia działki wynikają z § 14 pkt 10 c uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] 2002 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narzuca inwestorowi zachowanie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej działki. Pozwolenie na budowę w przypadku nie zachowania przez inwestora postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogłoby zostać wydane. Projekt zagospodarowania działki dopuszczał tyko 12 m kw utwardzenia, a nie tak jak to uczyniono w rzeczywistości. Projekt zagospodarowania działki stanowi jeden z elementów pozwolenia budowę. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: układ zieleni. Odstępstwo od projektu zagospodarowania działki stanowi jednocześnie odstępstwo od projektu budowlanego, a w rozpoznawanej sprawie brak zachowania przez skarżącą powierzchni biologicznie czynnej doprowadziło do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stanowi to również podstawę do wstrzymania przez organ nadzoru prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 5 ust. pkt 4 Prawa budowlanego). Odbiegając od powyższego, w ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ dysponował w ocenie Sądu pełnym materiałem dowodowym do tego, aby orzec w sprawie. Z uzasadnienia wyroku WSA w [...] z dnia 13 grudnia 2007 r. II SA/Bd 660/07 wynika, że brak zapewnienia możliwości udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania było istotnym naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem wówczas zaskarżonych postanowień. Po wyroku Sądu organ I instancji wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu ustalił w oparciu o informację z rejestru gruntów właścicieli działek sąsiednich, tj. dz. 186 i dz. 188. Następnie zawiadomieniami z dnia [...] maja 2008 r., [...] maja 2008 r., poinformował skarżącą oraz właścicieli sąsiednich działek o planowanej kontroli. Skarżąca o wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomiona została pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Właściciele sąsiednich działek o sprawie dowiedzieli się z treści ww. zawiadomień o oględzinach. Wiedzieli zatem, że organ prowadzi czynności kontrolne. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest istotne ze względu na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu już od dnia jego wszczęcia. Natomiast data wszczęcia postępowania nie jest miarodajna dla podstawy faktycznej i podstawy prawnej decyzji; decyduje o tym stan faktyczny i stan prawny sprawy, istniejące w dacie wydania decyzji. Kodeks określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, uznając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3). Należy jednak przyjąć, że jest to dzień wniesienia podania zawierającego żądanie w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 63 § 1. Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania (w postanowieniu NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA, SA 152/81, GP 1982, nr 1, przyjęto, że: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania"). W świetle powyższego w ocenie Sądu właściciele działek sąsiednich mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu, a zawiadomienia o wizji lokalnej obiektu budowlanego należącego do skarżącej, jako pierwsza czynność urzędowa skierowana do ustalonych stron postępowania, były zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z urzędu dla tych osób. Organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. i doręczając je właścicielom działki nr 188 faktycznie naruszył przepisy postępowania, poprzez uznanie tych osób za stronę w sytuacji, gdy nią nie byli. Tego typu błąd proceduralny nie stanowi w ocenie Sądu podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy posiada bowiem uprawnienia do merytorycznego orzekania. Mógł zatem w uzasadnieniu decyzji zawrzeć informację, że właściciele działki nr 188 nie będą w toczącym się postępowaniu stroną i uzasadnić swoje stanowisko przepisami prawa. Tym bardziej, że organ II instancji ustalił, że odległość obiektu od granicy działki nr 188 wynosi 4,10 m. Nie stanowi również podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa nie powołanie przez organ I instancji pełnej podstawy prawnej. Rozpoznając odwołanie od decyzji administracyjnych (w rozpoznawanej sprawie postanowienia) organ II instancji nie może ograniczyć się do badania zgodności owych decyzji z prawem, lecz powinien rozstrzygnąć merytorycznie o sprawie administracyjnej, a więc również zbadać decyzję z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Kodeks nie określa podstaw wydania tego typu decyzji, a zatem podstawą taką może być zwykle naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy przyjąć, że w przypadku gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, w którym stwierdzono, że: "1. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego; wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy". W ocenie Sądu wykazane przez organ odwoławczy błędy proceduralne popełnione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Były to błędy, które można było naprawić w postępowaniu odwoławczym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , 200 oraz 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku. W związku z uchyleniem zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie rozpatrzy zażalenie skarżącej od postanowienia organu I instancji uwzględniając wskazania wynikające z powyższych rozważań Sądu.