IV SA/Wa 1491/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. M. z Kancelarii Adwokackiej przy [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] lipca 2008r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy L. z [...] grudnia 2004r. odmawiającą wymeldowania S. K. z pobytu stałego w nieruchomości położonej w P. [...], oraz orzeczono o wymeldowaniu wymienionego z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] czerwca 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2005r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, iż z wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M., Wójt Gminy L. prowadził postępowanie w sprawie wymeldowania S. K. z pobytu stałego w nieruchomości położonej w P. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] Wójt Gminy L. orzekł o odmowie wymeldowania S. K. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia Prokurator Prokuratury Rejonowej w M. wniósł odwołanie od tej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...], decyzją z [...] stycznia 2005r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wymeldowaniu S. K. z pobytu stałego w nieruchomości położonej w P. [...]. Wnioskiem z 10 marca 2008 r. S. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego decyzją z [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r. Nie zgadzając się z treścią tego rozstrzygnięcia S. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sygn. akt. IV SA/Wa 1491/08 Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, iż postępowanie w przedmiocie wymeldowania S. K. z pobytu stałego w nieruchomości położonej w P. [...], Wójt Gminy L. oraz Wojewoda [...] prowadzili w oparciu o stan prawny wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.). W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej i drugiej instancji ustalił fakt dobrowolnego i trwałego opuszczenia lokalu przez S. K., wobec czego uznano, iż zaistniały przesłanki do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z nieruchomości położonej w P. [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący przez okres kilku ostatnich lat poprzedzających wydanie decyzji przez Wójta Gminy L. oraz przez Wojewodę [...], nie zamieszkiwał w miejscu zameldowania na pobyt stały. Odwiedzał on jedynie mieszkających tam rodziców, żonę i dzieci. Po raz ostatni w spornym lokalu pojawił się w dniu 25 sierpnia 2004 r. Powyższe potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. protokoły przesłuchania matki oraz żony S. K. Także sąsiedzi skarżącego zeznali do protokołu, że S. K. po raz ostatni w P. widzieli około 5 lat temu. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo z Komendy Powiatowej Policji w M. z 25 listopada 2004 r., w którym poinformowano, że S. K. pod adresem zameldowania na pobyt stały przebywa raz, dwa razy w miesiącu. Przeprowadzone przez organ gminy postępowanie wyjaśniające wykazało również, że w miejscu zameldowania na pobyt stały S. K. nie posiada swoich rzeczy osobistych. Z przeprowadzonych oględzin lokalu wynika, że w mieszkaniu znajduje się jedynie stary sweter i spodnie S. K. oraz garnitur ślubny. W mieszkaniu pozostały również trzy stare wersalki i szafa. Na dzień wydania decyzji przez Wojewodę [...] S. K. przebywał poza miejscem zameldowania na pobyt stały przez okres 2 lat. Natomiast wskazywanie przez skarżącego jako przyczynę opuszczenia lokalu konieczności ukrywania się przed organami ścigania nie może stanowić o braku dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego. Sygn. akt. IV SA/Wa 1491/08 Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2008r. uznając, że Wojewoda [...] w sposób prawidłowy ocenił sytuację faktyczną sprawy i wydał decyzję o wymeldowaniu S. K. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zarzut skarżącego podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący wymeldowania osób przebywających w zakładach karnych nie znajduje zaś w ocenie organu uzasadnionych podstaw. Przeprowadzone bowiem przez organ gminy oraz Wojewodę [...] postępowanie wyjaśniające wykazało, że S. K. opuścił miejsce pobytu stałego długo przed umieszczeniem go w zakładzie karnym. Odnosząc się do zarzutu pana S. K., zgodnie z którym wymeldowanie z pobytu stałego we własnościowym mieszkaniu skutkuje bezdomnością osoby wymeldowanej należy wskazać, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy pod określonym adresem służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Jest to czynność materialno- techniczna potwierdzająca fakt zamieszkiwania osoby pod określonym adresem. W żaden natomiast sposób nie pozbawia właściciela uprawnień do lokalu. Ponadto należy wskazać, że brak zgody właściciela na wymeldowanie (gdy zachodzą ku temu przesłanki) również nie stanowi przeszkody do dokonania takiej czynności (bądź wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym). Powyższe ma na celu uniknięcie fikcji meldunkowej. Ponadto organ wskazał, iż analiza akt wykazała, że rozstrzygnięcie, którego nieważności żąda S. K., zostało wydane przez organ właściwy w sprawie, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i zostało skierowane do strony postępowania. Nie można również stwierdzić, aby decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, czy też aby jej wykonanie mogło wywołać czyn zagrożony karą. W związku z powyższym zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa decyzja nie spełnia również pozostałych przesłanek, wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a, obligujących organ do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K., wskazując, iż jako Sygn. akt. IV SA/Wa 1491/08 pozbawiony wolności nie mógł być wymeldowany z miejsca pobytu stałego. Jednocześnie skarżący zwrócił się do Sądu o spowodowanie, jego ponownego zameldowania przez matkę w miejscu dotychczasowego pobytu stałego wskazując, iż urząd meldunkowy odmawia zameldowania go. W piśmie procesowym z 2 grudnia 2008r. pełnomocnik skarżącego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji i dowodach osobistych w zw. z art. 28 k.p.a, wskazując, iż decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący została wydana w toku postępowania wszczętego na wniosek podmiotu nie będącego stroną, wobec czego decyzja Wojewody [...] dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 2 stycznia 2009r. organ odniósł się także do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika strony skarżącej, wskazując iż uprawnienie prokuratora do bycia stroną w niniejszym postępowaniu wynika wprost z brzmienia art. 182-189 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana w trybie nieważnościowym. 4 Sygn. akt. IV SA/Wa 1491/08 Dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz uznanie, iż racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2008r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy L. z [...] grudnia 2004 r. odmawiającą wymeldowania S. K. z pobytu stałego w nieruchomości położonej w P. [...], oraz orzeczono o wymeldowaniu wymienionego z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. tj.z 2006r. nr 139, poz. 993 ze zm.), zgodnie z którym, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie Sygn. akt. IV SA/Wa 1491/08 wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak słusznie podnosi organ utrwalił się pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 3169/00, publ., LEX nr 50123; z dnia 21 marca 2001 r., sygn. V SA 2950/00, publ., LEX nr 80643; z dnia 23 września 1999 r., sygn. V SA 252/99, publ., LEX nr 49952). O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić zatem tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu. Przy czym, rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - poprzez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Źródłem powinności organu administracji publicznej, właściwym do rozpoznawania spraw w przedmiocie wymeldowania, jest więc dokonanie czynności wymeldowania, gdy nastąpił fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu. Wskazać przy tym należy, iż wymeldowanie jest potwierdzeniem określonego faktu. Wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przesłanki, umożliwiają sprecyzowanie stanu faktycznego, którego efektem ma być stwierdzenie, czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, poczynione przez organy ustalenia w zakresie spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu, uzasadniających dokonanie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego, jak słusznie przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zostały właściwie ocenione i udowodnione w całym toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przed wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, w tym zeznań świadków, pisma Policji, skarżący po raz ostatni w miejscu swojego pobytu stałego pojawił się w 25 sierpnia 2004r., przez okres co najmniej 2 lat poprzedzających wymeldowanie przebywał on poza miejscem pobytu stałego. Odwiedzając jedynie rodzinę zamieszkującą w tym lokalu. Z akt sprawy wynika również, iż skarżący był Sygn. akt. IV SA/Wa 1491/08 poszukiwany przez organy ścigania listem gończym z dnia [...] września 2001 r. wydanym przez Sąd Okręgowy w O. Ponowieniem z [...] stycznia 2004r. Prokuratura Rejonowa w M. zarządziła także poszukiwanie skarżącego listem gończym, wydając jednocześnie postanowienie o jego aresztowaniu wobec faktu, iż nie przebywa on w miejscu zamieszkania i ukrywa się przed organami ścigania. Uznać zatem należy, iż słusznie organ wywiódł, iż wobec opuszczenia przez skarżącego miejsca pobytu stałego, w sprawie spełniona została określona w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przesłanka wymeldowania skarżącego. Przy czym wbrew zarzutom podniesionym w skardze przez stronę skarżącą opuszczenie to nie nastąpiło na skutek osadzenia go w zakładzie karnym. W sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia powyższego przepisu w zakresie określonych w nim przesłanek obligujących organ do wymeldowania danej osoby z miejsca pobytu stałego. Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 28 k.p.a, ze względu na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie na wniosek prokuratora, jako podmiotu nie będącego stroną w sprawie, należy wskazać, iż zarzut ten w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.) zadaniem prokuratora jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Zadania te wykonuje on m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym ( art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w przepisach art. 182-189 k.p.a., w ramach których można wyróżnić trzy środki prawne służące realizacji jego zadań. I tak prokurator: może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego ( art. 182 k.p.a.); ma prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 k.p.a.); oraz może złożyć sprzeciw od decyzji ostatecznej (art. 184 k.p.a.). W ocenie Sądu takie ukształtowanie uprawnień prokuratora ma na celu zagwarantowanie możliwości jego udziału na każdym etapie postępowania - od prawa żądania jego wszczęcia, aż do prawa kwestionowania decyzji ostatecznej - w celu zapewnienia zgodności postępowania z prawem, co należy uwzględniać przy interpretacji poszczególnych przepisów. W zakresie oceny dopuszczalności wniesienia przez prokuratora Sygn. akt. IV SA/Wa 1491/08 odwołania od decyzji istotne są regulacje zawarte w art. 183 § 1 i 188 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, zgodnie z art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. Skoro przepis art. 183 k.p.a. stanowi o prawie udziału w każdym stadium postępowania, słowo "każdy" oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania, z którego prokurator mógłby zostać wyłączony (por. W. Czerwiński, Glosa do wyroku WSA z dnia 21 marca 2005 r., II SA/Ka 1659/03, Prok. i Pr. 2007/10/161). W rozpoznawanej sprawie prokurator korzystając z przysługujących mu uprawnień, zwrócił się do Wójta Gminy w L. o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania skarżącego. Wskazując, że z ustaleń Prokuratury Rejonowej w M. wynika, iż co najmniej od września 2001 r. skarżący nie przebywa w miejscu pobytu stałego i nie jest znane miejsce jego aktualnego pobytu. W ocenie prokuratora w sprawie zachodziły zatem przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jako podmiot biorący udział w sprawie, prokurator zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a w zw. z 188 k.p.a posiadał także uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Właściwie zatem Wojewoda [...] uznał odwołanie prokuratora za wniesione skutecznie i oparciu o nie rozpoznał sprawę, wydając kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję. Wbrew zarzutom skargi prokuratorowi w niniejszym postępowaniu zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami, przysługiwały bowiem wszystkie prawa strony w tym także prawo wniesienia odwołania. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku strony skarżącej w przedmiocie zobowiązania organu prowadzącego ewidencję ludności do jego zameldowania w miejscu byłego pobytu stałego. Uprawnienia sądu administracyjnego określone w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uprawniają go do wydawania rozstrzygnięć w zakresie objętym żądaniem skarżącego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pełnomocnikowi 8 Sygn. akt. IV SA/Wa 1491/08 skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wydano w oparciu o art. 250 w/w ustawy.