I OSK 716/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 564/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska dotyczącego działań Prokuratury oddala skargę kasacyjną. I OSK 716/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 564/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w P., mając za podstawę art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska dotyczącego działań prokuratury. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Rada Gminy P. wskazaną wyżej uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wyraziła zaniepokojenie działaniami Prokuratury Rejonowej w O. przeciwko Wójtowi Gminy W. R. i w ocenie Rady powyższe działania mają na celu podważenie autorytetu Wójta, a tym samym wynik demokratycznych wyborów. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratura Okręgowego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wniósł on o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku uznania ją za dopuszczalną, o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska podała natomiast, że zaskarżony akt pomimo nazwania go uchwałą, nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 52 ustawy. Z kolei w uzasadnieniu prawnym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn innych, aniżeli podniesione przez skarżącego i podał, że w myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś poprzez takie działanie w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego, rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał, przepisami prawa ustrojowego, przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Z kolei stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowił podstawę prawną uchwały, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej i jest to przepis prawa ustrojowego (ogólna kolizyjna norma kompetencyjna), która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego. Stąd też nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do działania rady gminy, bowiem jest ona zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z kolei brak takiego upoważnienia w danej materii oznacza, że nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej, przy czym upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani też wyprowadzać w drodze wykładni. Ponadto podniesione przez Radę Gminy P. argumenty z odpowiedzi na skargę, iż nie miała ona na celu kwestionować uprawnień prokuratury, a jedynie wskazać na konieczność przeprowadzenia czynności sprawdzających w ramach nadzoru prokuratorskiego, uznać należy za nieuprawnione, bowiem w razie wątpliwości co do prawidłowości działań Prokuratury Rejonowej w O., mogła ona zwrócić się do właściwej prokuratury nadrzędnej, przedstawiając swoje spostrzeżenia. Za nieuprawnione Sąd uznał również wywodzenie z treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawa organów samorządu terytorialnego do oceny prokuratury, bowiem żaden przepis prawa nie pozwala zaliczyć działań prokuratury, które mają charakter postępowania karnego, do spraw pozostających w zakresie działania gminy i to bez względu na osobę wójta, czy też innej osoby sprawującej funkcje publiczne w danej gminie. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest – jak sugeruje organ – formą opinii wydanej w sprawie pozostającej w zakresie działania gminy. Reasumując, w obowiązującym prawie brak było podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego nadzorowanie pracy prokuratury przez Radę Gminy P. Niezależnie od powyższego stwierdzono – wbrew stanowisku organu – o kognicji sądu administracyjnego do kontroli powyższej uchwały, bowiem jak wynika ze stanowiska judykatury i doktryny, sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 26). Ponadto każda podjęta uchwała rady gminy, która weszła w życie, jak również została skierowana do wykonania przez organ wykonawczy gminy, stanowi przepis gminny wywołujący skutki prawne, zaś zaskarżona uchwała zgodnie z jej postanowieniami weszła w życie z dniem jej podjęcia i została skierowana do wykonania. Z kolei – w ocenie Sądu – przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 21, poz. 206 ze. zm.), upoważnia prokuratora do wystąpienia do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały samorządu terytorialnego i stanowi on samodzielną podstawę uzasadniającą legitymację do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, bez konieczności wcześniejszego wezwania organu (art. 52 P.p.s.a), który podjął zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 2/06 – Lex Polonica 311093, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 44/95 – Lex Polonica 307537). Reasumując, przepis art. 156 § 2 pkt 7 k.p.a. nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, bowiem na takie rozstrzygnięcie zezwala jedynie fakt wyraźnego stanowienia przez przepis prawa materialnego, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Od powyższego wyroku w całości, Rada Gminy P. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię: 1) art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że akt prawny podjęty przez Radę Gminy P., a będący przedmiotem postępowania sądowo – administracyjnego, podlega kontroli przez sądy administracyjne, 2) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że Rada Gminy P., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy nie była uprawniona do wyrażenia zaniepokojenia działaniami Prokuratury Rejonowej w O. wobec Wójta Gminy, II. naruszenie prawa procesowego poprzez uznanie, że WSA jest uprawniony do poprawienia podstawy naruszenia skargi i podstawy żądania stwierdzenia nieważności uchwały, mimo że skarga na uchwałę Rady została umorzona przez organ, który ze swej istoty jest organem profesjonalnym w zakresie znajomości i przestrzegania prawa; WSA w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w trybie art. 156 kpa, który to przepis daje podstawę wyłącznie do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie biorąc pod uwagę treść art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niniejsza sprawa nie jest inną sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie ustalonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest na zasadzie zgodności z prawem. Stosownie z kolei do art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji samorządowej – art. 3 § 2 pkt 5 cyt. ustawy; 2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ww. ustawy. Zaskarżony akt Rady Gminy P., choć nazwany uchwałą, nie jest objęty regulacją określoną w art. 3 § 2 ustawy, bowiem w literaturze przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorządu) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (vide: J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000, Nr 3, s.30), zaś podejmując zaskarżony akt Radzie Gminy P. chodziło o przedstawienie swojego stanowiska w zakresie postępowań prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w O. i wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, uchwała powyższa nie dotyczy w ogóle działań podjętych przez Prokuraturę Okręgową w P. W dalszej części wskazano, że Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma prawo zająć się każdą sprawą pozostającą w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej i z tych względów ma prawo również do oceny organu jednostki czy podmiotu, jeśli zakres ich działania dotyczy spraw pozostających w zakresie działania gminy, stąd też przepis ten nie wyłącza prawa do oceny takich organów jak Prokuratura czy inne organy. Ponadto – wbrew twierdzeniom skarżącego – Rada Gminy w swoim stanowisku nie kwestionuje uprawnień Prokuratury do przeprowadzenia działań należących do jej ustawowych uprawnień, chociaż okoliczność ta nie wyklucza prawa do oceny tych działań przez inne podmioty w tym organy jednostek samorządu terytorialnego. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykraczając poza swoje ustawowe uprawnienia, dokonał poprawy podstawy wniesienia skargi i podstawy żądania stwierdzenia nieważności uchwały, mimo że skarga została wniesiona przez stronę będącą profesjonalnym organem zobowiązanym do znajomości i przestrzegania prawa. Wprawdzie Sąd w uzasadnieniu potwierdził, że powołany w skardze przepis art. 156 § 2 pkt 7 k.p.a. nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, to jednak z tych ustaleń nie wywiódł dla skarżącego negatywnych skutków, a do czego był zobligowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na uznaniu, że sąd administracyjny jest uprawniony do poprawienia podstawy naruszenia skargi i podstawy żądania stwierdzenia nieważności uchwały, nie zasługuje na uwzględnienie. Z tego mianowicie powodu, że nie został on przez autora skargi kasacyjnej postawiony prawidłowo. Stwierdzić bowiem należy, że aby skarga kasacyjna mogła odnieść zamierzony skutek, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, których naruszenie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, gdy tymczasem odnośnie powyższego zarzutu nie wskazano żadnego przepisu prawa procesowego, który – w ocenie skarżącej gminy – został naruszony przez ten Sąd. Brak ten w konsekwencji uniemożliwia skontrolowanie zaskarżonego wyroku w tym zakresie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania stron w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, ani też domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i z uzasadnienia omawianego środka zaskarżenia samodzielnie wywodzić podstaw kasacyjnych. Podobnie rzecz się ma z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego i odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej precyzuje, że dokonanie błędnej wykładni ogólnego przepisu kompetencyjnego zawartego w art. 3 § 1 P.p.s.a. nastąpiło poprzez rozpoznanie sprawy, mimo że nie należała ona do kategorii innych spraw z zakresu administracji publicznej. Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić, ponieważ – a właściwie przede wszystkim – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dokonywał wykładni wskazanego wyżej przepisu, a ponadto został on zastosowany przez Sąd w sposób prawidłowy, bowiem dokonana kontrola dotyczyła niewątpliwie działalności administracji publicznej. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zatem uchwała podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), a wyrażająca stanowisko w kwestii dotyczącej zadań publicznych innego organu państwa, należy niewątpliwie do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że rada gminy nie jest upoważniona na podstawie tego przepisu do oceny działań prokuratury lub innych organów, nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższy przepis ma charakter ogólnej normy kompetencyjnej, która nie upoważnia Rady Gminy do działania w przypadku, gdy przepisy ustawowe stanowią inaczej. Tymczasem w ustawie o samorządzie gminnym ani też w innym akcie powszechnie obowiązującego prawa – w tym także w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. Nr 7, poz. 39 ze zm.) – nie ma przepisu, który uprawniałby radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie "wyrażenia zaniepokojenia" działaniami prokuratury, która w istocie może być próbą wywarcia wpływu na działania tejże prokuratury i bez żadnego znaczenia pozostaje fakt, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy Paradyż podejmując zakwestionowaną uchwałę. Nawet jeśli jej intencją było jedynie wyrażenie opinii w sprawie dotyczącej działania gminy, czy też chciała ona spowodować przeprowadzenie czynności sprawdzających w ramach nadzoru prokuratorskiego, celów tych nie powinna osiągać w trybie i w formie do tego nieprzeznaczonej. Reasumując, właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 ustawy) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 ustawy, tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem. Mianowicie, jeśli pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa, a takich w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzyć. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jako wydanej bez podstawy prawnej, gdyż podstawy takiej nie może stanowić wyłącznie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.