II OSK 691/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 982/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz [...] Spółka z o.o. w C. kwotę 550 ( słownie pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Klub Sportowy Sp. z o.o. w C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, oddalił skargę. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 3 czerwca 2008 r. Klub Sportowy "[...]" Sp. z o.o. w C. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy parterowego, wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni 16 m2 i wysokości 2,5 m. Dodatkowo inwestor wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy zostanie wybudowany z przeznaczeniem jako tzw. komórka, w której będą przechowywane sprzęty takie jak: łopaty, szpadle, tablice informacyjne, piłki, siatki, rakiety do gry, kosze na śmieci itp. Nadto zostanie on wykonany z pustaka maxa (jedna warstwa), będzie zewnątrz i wewnątrz otynkowany, będzie zawierał posadzkę oraz dach jednospadowy o drewnianej konstrukcji, kryty papą. W budynku nie będzie żadnych instalacji, tylko jedne drzwi i jedno okno. Do zgłoszenia dołączono kopię umowy najmu z dnia 31 maja 2007 r. wskazującą na fakt, że inwestor jest najemcą powierzchni 2 000 m2 nieużytków na nieruchomości położonej w miejscowości Biskupice, gmina Olsztyn, działka nr 320/10. Całkowita powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 11.0288 ha i są to nieużytki przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na sport i rekreację. Do zgłoszenia dołączono także aktualny odpis z KRS skarżącego oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta Częstochowski, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Olsztyn. Teren, na którym ma być realizowana inwestycja jest oznaczony w planie symbolem US - tereny niekubaturowych urządzeń służących rekreacji-strzelnica, wyklucza się lokalizację obiektów kubaturowych, a do takich zalicza się zgłaszany przez inwestora budynek. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie stwierdził niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem wynika to wprost z § 43 i § 5 tego aktu. Ponadto zarzut skarżącego Klubu, że organ pierwszej instancji pominął korzystny zapis § 43, a wybrał tylko zapisy niekorzystne, nie znajduje w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia ponieważ za zasadnicze przyjąć należy przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem US, zakazujące lokalizacji obiektów kubaturowych. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał twierdzenia podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez poprowadzenie postępowania bez należytej staranności, całkowite pominięcie interesu strony i interesu społecznego, w szczególności przez zignorowanie korzystnych dla strony zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wybranych przez organy obu instancji zapisach w planie niekorzystnych dla strony. Zarzucił także naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zakazanie realizacji budowy zgodnej z zapisami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji, jak również w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Sąd zauważył jednak, że zgodność ta wynika zasadniczo z innych przyczyn, aniżeli te, które wskazane zostały w motywach kontrolowanych decyzji. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie trybu zgłoszeniowego, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W niniejszej sprawie przedmiotem zgłoszenia był wolnostojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni 16 m2, który miał być zrealizowany na niezabudowanej działce gruntu o łącznej powierzchni ponad 11 ha. Jakkolwiek cytowany wyżej art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwalnia tego typu obiekty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to zasadniczą kwestią dla przyjęcia, że zgłaszana budowa jest z tego obowiązku zwolniona było ustalenie, czy wnioskowany obiekt jest w istocie budynkiem gospodarczym. Jedynie bowiem w takiej sytuacji jego budowa byłaby zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dla ustalenia tej okoliczności Sąd sięgnął do definicji legalnych zawartych w przepisach prawa budowlanego. Pojęcie budynku gospodarczego zostało zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Zgodnie z tą definicją przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Sąd I instancji podkreślił, że z treści zgłoszenia, jak również z późniejszych wystąpień skarżącego wynika, iż planowany do realizacji budynek miał być przeznaczony do przechowywania narzędzi i sprzętów wykorzystywanych przez skarżącego w jego działalności. Tymczasem, aby można było mówić o budynku gospodarczym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, to funkcja polegająca na przechowywaniu narzędzi i sprzętów ma służyć już istniejącej zabudowie o funkcji mieszkaniowej lub jej otoczeniu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oznacza to, że zgłoszony przez skarżącego zamiar budowy budynku nie mógł zostać potraktowany przez organy jako zamiar budowy budynku gospodarczego w rozumieniu Prawa budowlanego. Skoro tak, to na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę na zasadach ogólnych wynikających z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd też wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji znajdowało swoje oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Ewentualna natomiast ocena zgodności ustaleń planu miejscowego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jakkolwiek możliwa, to jednak pozostaje, w ocenie Sądu I instancji, poza granicami niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Klub Sportowy "[...]" Sp. z o.o. w C. zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwie przyjęcie, że zgłoszona przez Skarżącą Spółkę budowa dotyczyła budynku, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, a nie wyłącznie zgłoszenie; Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów w sposób nieuprawniony przyjmując definicję z rozporządzenia, w sytuacji gdy sam powinien zdefiniować pojęcie " budynku gospodarczego" zawarte w ustawie - Prawo budowlane, a nie posiłkować się pojęciem z rozporządzenia regulującego inne kwestie, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaaprobowanie zakazu realizacji budowy zgodnej z prawem, w tym zgodnej z zapisami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez pominięcie interesu strony i interesu społecznego - w szczególności poprzez zignorowanie korzystnych dla Skarżącej Spółki zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego i uznanie racji organu II, jak i I instancji przyjmujących jako zasadnicze zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego niekorzystne dla Skarżącej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Sąd I instancji oddalił skargę zasadniczo z tego powodu, że jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie wystarczało zgłoszenie zamiaru budowy, a inwestor (skarżąca spółka) powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Zdaniem Skarżącej Spółki jest do pogląd błędny i nie znajdujący potwierdzenia w przepisach prawa. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa parterowych wolno stojących budynków gospodarczych nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji "budynku gospodarczego". Nie można zgodzić się z Sądem, że definicja legalna pojęcia "budynek gospodarczy" zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powinna znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Przepis § 3 tego rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że użyte w nim definicje opracowano wyłącznie na jego potrzeby. Innymi słowy pojęcie "budynku gospodarczego", o którym mowa w § 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia nie jest tożsame z pojęciem "budynku gospodarczego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd dokonał zatem nieuprawnionego zawężenia definicji pojęcia "budynek gospodarczy". Nie do zaakceptowania jest pogląd, że uprawnienie wynikające wprost z ustawy (brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę) może być ograniczone przez akt niższego rzędu - rozporządzenie, wprowadzające definicję mającą zastosowanie także do pojęć użytych w ustawie. W świetle powyższego Sąd I instancji błędnie przyjął, że sprzeciw wniesiono zasadnie, gdyż zgłoszona budowa wymaga pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że zdaniem Spółki sprzeciw został wniesiony przez osobę nieuprawnioną. Sprzeciw podpisał E. B. - Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczne - Budowlanej, nie przedkładając jednak pełnomocnictwa. Spółka dwukrotnie występowała o to pełnomocnictwo i uzyskała je dopiero w dniu 17 marca 2009 r. Z upoważnienia wynika, że zostało ono wydane w 1999 r. przez ówczesnego Starostę W. B., który upoważnił E. B. do działania w jego imieniu. Obecnie Starostą jest A. K. i brak podstaw do przyjęcia, że i on upoważnił E. B. do wydawania decyzji, w każdym bądź razie spółka takiego upoważnienia nie uzyskała. Z drugiej strony gdyby obecny Starostwa – A. K. — upoważnił E. B. do działania w swoim imieniu, to zapewne E. B. właśnie na to pełnomocnictwo by się powołał, a nie na pełnomocnictwo pochodzące od innej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), poprzez wadliwie przyjęcie, że zgłoszona przez Skarżącą Spółkę budowa dotyczyła budynku, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, a nie wyłącznie zgłoszenie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni 16 m2 i wysokości 2,5 m. Zgodnie z zawartą w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy przedmiotowy budynek gospodarczy przeznaczony do przechowywania sprzętu takiego jak: łopaty, szpadle, tablice informacyjne, piłki, siatki, rakiety do gry, kosze na śmieci, jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej określenia "budynek gospodarczy". Sąd I instancji odwołał się zatem do definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zgodnie z którą przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonał jego błędnej wykładni, niezasadnie uznając, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt ten miał powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu lub rekreacji indywidualnej. Nieuprawnione było przede wszystkim przyjęcie dla potrzeb wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego definicji "budynku gospodarczego", zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykładnia przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinna uwzględniać powszechnie uznane reguły postępowania legislacyjnego. Zgodnie natomiast z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Również z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że nie zawiera ono delegacji do określania w rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby ustawy - Prawo budowlane. Potwierdza to również treść przepisu § 3 powołanego rozporządzenia, w którym stwierdza się, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy prze to rozumieć (...), z której jednoznacznie wynika, iż definicje zawarte w tym rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na jego potrzeby. Z treści powołanego art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca określił w nim jedynie liczbę obiektów budowlanych, których budowa może zostać wykonana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych na danej nieruchomości stanowiąc, że nie może ona przekraczać dwóch obiektów budowlanych na każde 500 m2 działki. W przypadku zgłoszenia budowy jednego obiektu, który - jak w niniejszej sprawie - ma być pierwszym obiektem zlokalizowanym na danej działce, ustawodawca nie przewidział natomiast wymogów dotyczących sposobu dotychczasowego jej zagospodarowania. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że budynek przeznaczony do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjęcie poglądu, że budowa budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt ten miał powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu lub rekreacji indywidualnej prowadziłoby do niczym nieuzasadnionej nierówności uprawnień inwestorów przy realizacji budynków gospodarczych. Budowa bowiem takiego budynku na działce niezabudowanej wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast budowa takiego samego budynku na działce sąsiedniej, na której uprzednio zrealizowano już np. budynek mieszkalny, byłaby możliwa po uprzednim dokonaniu zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego. Ponadto należy mieć na uwadze, że nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nowe brzmienie art. 4 Prawa budowlanego, wprowadza zasadę, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta nawiązuje do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności, zawartej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczeń prawa własności nie można zatem wyprowadzać z brzmienia przepisów zawartych w aktach wykonawczych, których rolą jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Taka wykładnia prawa stanowiłaby naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sad Administracyjny nie może natomiast na obecnym etapie postępowania sądowego odnieść się do zawartych w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i 8 k.p.a. w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem Sąd I instancji nie badał w tym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.