II SA/Sz 839/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16 ust. 2 oraz art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433 ze zm.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), zmienił swoją decyzję z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej czasookresu przyznania T. S. zasiłku pielęgnacyjnego poprzez wstrzymanie jego wypłaty z dniem [...] r. W uzasadnieniu wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] r. organ wskazał, że T. S. został umieszczony w dniu [...] r. w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w C. z powodu trudnej sytuacji lokalowej i społeczno-ekonomicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt tej osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo Narodowego Funduszu Zdrowia. W odwołaniu od opisanej decyzji T. S., powołując się na art. 16 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oświadczył, że posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tym spełnia wymagane kryteria przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, iż T. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres do dnia [...] r., w związku z czym organ pierwszej instancji zasadnie przyznał mu zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r. Jednakże w związku z umieszczeniem odwołującego się w dniu [...] r. w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w C. należało wstrzymać wypłatę stronie przedmiotowego zasiłku. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli osoba przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a taką instytucją jest Zakład Opiekuńczo – Leczniczy w C., to zasiłek pielęgnacyjny - za okres przebywania w tej instytucji - nie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. T. S. wskazał, że w myśl art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określenie "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" oznacza, m.in., zakład opiekuńczo – leczniczy jeżeli zapewnia on nieodpłatne pełne utrzymanie. Skarżący zaś ponosi za pobyt w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w C. odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, skarga T. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący za swój pobyt w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w C. ponosi wprawdzie częściową odpłatność, niemniej z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że świadczenia tej instytucji finansowane są z Narodowego Funduszu Zdrowia i związku z tym, na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącemu nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., z w a ż y ł, co następuje. Podstawą materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stał się przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia. Według niespornych ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że T. S, będąc zaliczonym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyskał prawo do zasiłku pielęgnacyjnego mocą decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r., nr [...]. Jednakże wobec przyjęcia T. S. do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w C, którego świadczenia są finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia, organy obu instancji uznały, że skarżący utracił prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym, w ocenie organów, uzasadnionym było dokonanie zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej czasokresu przyznania tego zasiłku, polegającej na wstrzymaniu jego wypłaty z dniem [...] r. Zdaniem Sądu, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji argumentacja uzasadniająca ich podjęcie nie zasługuje na uwzględnienie, a wydane decyzje naruszają prawo T. S. do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego. Pojęcie "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie", o której mowa w powołanym wyżej art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7 tejże ustawy. Przez instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie prawodawca nakazał rozumieć "dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie". W orzecznictwie sądowo-administracyjnym powstały rozbieżności interpretacyjne związane z wykładnią i stosowaniem art. 16 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak np., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu analizował w/w przepisy podejmując w dniu 19 listopada 2008 r. wyrok (sygn. akt IV SA/Po 207/08) w następującym stanie faktycznym. Skarżący został umieszczony w domu pomocy społecznej, w którym pobyt częściowo finansowany był przez skarżącego z renty socjalnej a częściowo z budżetu państwa, Sąd stwierdził, że w takiej sytuacji, stosownie do art. 16 ust. 5 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny mu nie przysługuje. Na poparcie swego stanowiska Sąd przywołał, m.in., treść art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), który stanowi o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W opinii Sądu, pozostaje to w zgodzie z zasadą odpłatności wyrażającą udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej, w związku z którą świadczenia mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, a część z nich może podlegać zwrotowi. W tym zakresie Sąd odwołał się do Komentarza do ustawy o pomocy społecznej autorstwa I. Sierpowskiej (wyd. ABC z 2007 r.). Nadto, w ocenie Sądu, przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do ustalenia, iż użycie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 5 sformułowania "jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo (...) finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia" uznać należałoby za zbędne i tym samym sprzeczne z dyrektywami wykładni. Inny pogląd prezentuje w swych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 567/08, wyrok z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 570/08), dochodząc do konkluzji, iż w świetle regulacji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie (w tym dom pomocy społecznej) jest taka instytucja, która zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie, co oznacza, że osoba w niej przebywająca nie ponosi kosztów związanych ze swym pobytem. Jeżeli natomiast koszty takie ponosi, to placówka w której przebywa nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy, a więc instytucją o której mowa w art. 16 ust. 5. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z zaprezentowanych poglądów. Skoro na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało zdefiniowane pojęcie "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie", to każde wystąpienie w przepisach tej ustawy zwrotu "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" obliguje do takiej ich wykładni, która uwzględniać będzie wskazaną definicję, którą ze swej istoty należy interpretować i stosować ściśle z jej jednoznacznym brzmieniem. Treść zdefiniowanego pojęcia "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie", zmieniona mocą art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747), nie pozostawia wątpliwości mogących powstać na gruncie jego wcześniejszej wersji, iż w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie są tylko instytucje w niej wymienione, które zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. A contrario, nie należą do instytucji o których mowa w art. 3 pkt 7 instytucje, które pomimo zapewnienia pełnego utrzymania, nie zapewniają go w sposób całkowicie nieodpłatny. Skoro w art. 3 pkt 7 ustawodawca wskazał na nieodpłatność świadczenia i jednocześnie w art. 16 ust. 5 zawarł warunek finansowania świadczeń w części lub w całości z budżetu państwa albo z NFZ, to tym samym założył możliwość wystąpienia sytuacji pobytu osób w instytucjach wymienionych w art. 3 pkt 7, które są finansowane z innych źródeł. Wskazać tu można na fakt, iż np. domy pomocy społecznej mogą być prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia, osoby prawne oraz przez osoby fizyczne (art. 57 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a więc nie tylko przez podmioty publiczne uzyskujące na ten cel środki z budżetu państwa lub z NFZ. Wobec tego, że Zakład Opiekuńczo-Leczniczy Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w C. nie zapewnia T. S. nieodpłatnie pełnego utrzymania, bowiem jak wynika z dołączonego do skargi zaświadczenia z dnia [...] r. wystawionego przez ten Zakład, skarżący pokrywa część kosztów związany z pobytem w tej placówce z własnych środków, to placówka ta nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To natomiast oznacza, iż niecelowe jest rozważanie, czy Zakład Opiekuńczo-Leczniczy SPZOZ w C. jest finansowany w całości lub w części z budżetu państwa lub przez Narodowy Fundusz Zdrowia, bowiem art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania w stosunku do skarżącego, który nie przybywa w instytucji zapewniającej mu całodobowe utrzymanie. Powyższe prowadzi do konstatacji, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz organ I instancji, w skutek wadliwej interpretacji art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych niezasadnie zastosowały ten przepis w stanie faktycznym sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).