II OSK 811/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Jerzy Dudek Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 484/08 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Wójta Gminy Trąbki Wielkie z [...] stycznia 2008 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Wójt Gminy Trąbki Wielkie decyzją z [...] stycznia 2007 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego (piaski i żwiru) metodą odkrywkową z projektowanego złoża [...], zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W. W dniu 8 lutego 2007 r. uczestniczka postępowania Z.Z., powołując się na to, że jest właścicielką działki nr [...], graniczącej z planowaną żwirownią i w związku z tym stroną postępowań dotyczących tej inwestycji, wniosła podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta z [...] stycznia 2007 r. (oznaczając ją jako decyzję z [...] stycznia 2007 r.), twierdząc, że bez swojej winy w tym postępowaniu nie brała udziału. Postanowieniem z [...] lutego 2007 r. Wójt Gminy Trąbki Wielkie wznowił na żądanie Z.Z. postępowanie zakończone decyzją z [...] stycznia 2007 r. (w oryginale decyzją z [...] stycznia 2007 r.). Podaniem z 13 czerwca 2007 r. skarżąca spółka wniosła o "korektę" decyzji Wójta Gminy Trąbki Wielkie z [...] stycznia 2007 r. w czterech punktach. W dniu 19 czerwca 2007 r. sporządzono zawiadomienie o wszczęciu z wniosku skarżącej spółki postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W., które doręczono m.in. uczestniczce postępowania Z.Z. W dniu [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy Trąbki Wielkie wydał decyzję o numerze [...] o takiej samej treści, jak decyzja z [...] stycznia 2007 r. Jedynie w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2008 r. dodano fragment, w którym stwierdzono, że w toku postępowania ustalono, iż jedna ze stron bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i w związku z tym Wójt postanowieniem z [...] lutego 2007 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...]. W tym dodatkowym fragmencie uzasadnienia stwierdzono, że zawiadomieniem z 19 czerwca 2007 r. ponownie wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W. oraz że w trakcie postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia, które nie zostały uwzględnione. Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2008 r. wnieśli uczestnicy postępowania Z.Z. oraz R.P. Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] kwietnia 2008 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Trąbki Wielkie i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że naruszono przepisy dotyczące wznowienia postępowania, gdyż organ pierwszej instancji wznowił postępowanie i następnie nie podjął żadnej czynności odnośnie wznowionego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że skoro wznowiono na skutek podania Z.Z. postępowanie, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy i wydanie jednej z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Zdaniem Kolegium, orzekając co do istoty sprawy organ pierwszej instancji powinien był wziąć pod uwagę wniosek skarżącej spółki z 13 czerwca 2007 r. o zmianę decyzji z [...] stycznia 2007 r. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając ten wniosek organ pierwszej instancji mógł go rozpoznać jedynie w trybie art. 155 k.p.a. Tymczasem wydano decyzję identyczną z decyzją z [...] stycznia 2007 r., nie ustosunkowując się do wniosku o zmianę decyzji. Kolegium podkreśliło przy tym, że wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 146 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie strony skarżącej, nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wówczas stwierdza się jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli takie naruszenie miało miejsce oraz wskazuje okoliczności z powodu których decyzji się nie uchyla. Ponadto skarżący stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Trąbki Wielkie z [...] stycznia 2008 r. spełnia wszystkie wymagania przewidziane ustawą Prawo ochrony środowiska. Podniósł też, że odwołujący się nie przedstawili żadnych merytorycznych zarzutów oraz że została ona podjęta po gruntownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w tym raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jednoznacznie wskazuje, że planowana inwestycja nie zagraża środowisku i nie narusza praw osób trzecich. Ponadto skarżący stwierdził, że lokalna społeczność nie sprzeciwia się tej inwestycji oraz że jest ona przewidziana w założeniach planistycznych gminy, w szczególności w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia decyzji z [...] stycznia 2007 r., to tym samym nie można stwierdzić, że takie podstawy występują w stosunku do decyzji będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uznało, iż Wójt Gminy Trąbki Wielkie wydając decyzję z [...] stycznia 2008 r. naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wznowienie postępowania. Skoro postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. zostało wznowione postanowieniem z [...] lutego 2007 r., to powinno się ono zakończyć w jeden ze sposobów określonych w art. 151 k.p.a. albo decyzją o umorzeniu postępowania wydaną w razie wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 105 k.p.a. Nie można jednak było w żadnym razie wydać ponownie takiej samej decyzji, jak decyzja z [...] stycznia 2007 r., gdyż poza tym, że narusza to art. 151 k.p.a., to powoduje to wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie Sądu I instancji, trafnie w zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że Wójt Gminy Trąbki Wielkie nie odniósł się do wniosku skarżącej spółki o zmianę jego decyzji z [...] stycznia 2007 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania i złożenie wspomnianego wniosku spowodowało powstanie zbiegu dwóch trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, mianowicie wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. W razie takiego zbiegu pierwszeństwo należy dać trybowi wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że "decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]" narusza przepisy dotyczące wydawania rozstrzygnięć w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego. Zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie Kolegium było dotknięte wadami skutkującymi nieprawidłowym rozstrzygnięciem sprawy. Skarżąca spółka podniosła również zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia całokształtu sprawy i nieprzeprowadzenia analizy całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym treści "decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew zarzutom kasacyjnym nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem art. 146 § 2 k.p.a., co spowodowało zdaniem kasatora błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Wójta Gminy Trąbki Wielkie "z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]" narusza przepisy dotyczące wydawania rozstrzygnięć w ramach wznowionego postępowania administracyjnego. Na wstępie należy podkreślić, że błędnie w zarzucie kasacyjnym kasator podał datę przedmiotowej decyzji, gdyż jest to w istocie decyzja wydana w dniu [...] stycznia 2008 r., a nie [...]stycznia 2006 r. Po drugie, całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący niezastosowania w tej sprawie art. 146 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja, która odpowiada w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Wynika to z tego, co trafnie orzekł Sąd I instancji, że jeżeli postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] (a nie decyzją z [...] stycznia 2007 r. co należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską) zostało wznowione przedmiotowym postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. to powinno się zakończyć w trybie określonym w art. 151 k.p.a. lub decyzją o umorzeniu postępowania, o której stanowi art. 105 k.p.a. W pierwszym przypadku dyspozycja art. 151 k.p.a. jednocześnie stanowi, że po wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a. właściwy organ wydaje decyzję w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej jeżeli stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi podstawy do jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast, co jest oczywiste nie może w żadnym przypadku wydać ponownie takiej samej decyzji w tej sprawie czyli w przedmiotowej sprawie jest to decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. Narusza to bowiem nie tylko dyspozycję art. 151 k.p.a., lecz oznacza wydanie decyzji w sprawie, która już uprzednio była rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, czyli jest to przesłanka do stwierdzenia jej nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Jednak, ponieważ SKO w Gdańsku działało jak organ II instancji rozpoznający odwołanie, to nie było kompetentne do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż od niej wniesiono odwołanie. Stąd, właściwie zastosowało tryb z art. 138 § 2 k.p.a. czyli uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że musi być przeprowadzone w tej sprawie w całości postępowanie w przedmiocie jego wznowienia. Jednocześnie, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że po wznowieniu postępowania właściwy organ musi przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia, jak i rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Po trzecie, także prawidłowo Sąd I instancji podniósł, że organ I instancji nie rozpatrzył wniosku skarżącego [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. o zmianę wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Spowodowało to powstanie zbiegu dwóch trybów weryfikacji przedmiotowej decyzji ostatecznej czyli trybu wznowienia postępowania oraz trybu uchylenia lub zmiany tejże decyzji na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. Oznacza to, że w takim przypadku zdaniem Sądu I instancji pierwszeństwo ma tryb wznowienia postępowania, który to pogląd podziela także skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Po czwarte, z powyższych ustaleń stanu faktycznego i prawnego w tej sprawie wynika, że całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 cyt. ustawy p.p.s.a. z powodu zamknięcia rozprawy pomimo niewyjaśnienia "całokształtu sprawy", jak i nieprzeprowadzenia analizy całego materiału dowodowego. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.