II GSK 333/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2013/08 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od E. S.A. z siedzibą we W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.096,00 (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2013/08, po rozpoznaniu skargi "E." S.A. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] października 2007 r. przeprowadzono kontrolę samochodu marki V., nr rej. [...] kierowanego przez A. Wo. Pojazd będący własnością "E." S.A., powracał do siedziby spółki, po dostarczeniu ładunku do Z. i L. W toku kontroli stwierdzono brak: wypisu z licencji udzielonej spółce na wykonywanie transportu drogowego, wykresówek z dni [...] października 2007 r. lub innego dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu w tych dniach, dokumentacji dotyczącej świadczonej pracy - zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), wymaganych zaświadczeń lekarskich i psychologicznych. Ponadto ustalono skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i skrócenie dziennego czasu odpoczynku ponad godzinę. Sporządzony protokół kontroli kierujący pojazdem podpisał bez uwag. Po wszczęciu postępowania administracyjnego "E." S.A. potwierdziła, że jest właścicielem kontrolowanego pojazdu, zaprzeczając jednak by wykonywała kontrolowany przewóz. Spółka wyjaśniła, że kierujący pojazdem nie był i nie jest jej pracownikiem, lecz wykonuje własną działalność przewozową pod nazwą "U. T.", zarejestrowaną w dniu [...] czerwca 2006 r. w K., nr ew. [...]. "E." S.A. utrzymywała, że A. W., na podstawie zawartych umów, świadczył na jej rzecz usługi transportowe. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nałożył na "E." S.A. z siedzibą we W. karę pieniężną w kwocie 9.800 zł., w tym: 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, 500 zł za niewyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty, 500 zł za brak wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym, 500 zł za brak dokumentu poświadczającego skierowanie kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne, 100 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i 200 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą rozpoczętą godzinę. Odwołanie od tej decyzji wniosła "E." S.A. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z umową najmu kontrolowanego pojazdu, został on wynajęty A. W. w celu świadczenia usług przewozu wyłącznie na rzecz spółki "E." (§ 1). Najemca nie mógł oddać przedmiotu umowy w podnajem i został zobowiązany do udostępnienia pojazdu na każde żądanie wynajmującego (§ 4), zaś w wypadku świadczenia usług przewozu na rzecz innych zleceniodawców, niż spółka "E.", miał zapłacić karę umowną w wysokości 10.000 zł. Zdaniem organu, z umowy z dnia [...] grudnia 2006 r. wynika, że pojazd przekazany kierowcy nie miał mu służyć do prowadzenia samodzielnej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, lecz do wykonywania przewozu wyłącznie na rzecz spółki "E.". Zgodnie z § 3 tej umowy spółka zobowiązała się do ubezpieczenia przesyłek od szkód powstałych w wyniku wypadku środka transportu, wyposażenia "P." w kartę "F." i pokrycia kosztów paliwa do określonej wysokości, a także wyposażenia A. W. w winietę i pokrycia kosztów jej zakupu. W ocenie organu zawarte umowy w istocie dotyczyły wyłącznie czynności kierowania powierzonym pojazdem. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że z art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.WE L102/1 z 11.04.2006 r.) wynika odpowiedzialność przedsiębiorstw transportowych za naruszenia, których dopuszczają się "kierowcy tego przedsiębiorstwa", co oznacza zarówno kierowców "zatrudnionych" jak i "pozostających w jego dyspozycji". Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a,), skargę wniesioną przez "E." S.A. zauważył, że podstawową kwestią w sprawie było ustalenie podmiotu wykonującego kontrolowany przewóz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z umową przewozu z dnia [...] grudnia 2006 r., która zastąpiła umowę z dnia [...] sierpnia 2006 r., A. W., nazwany "przewoźnikiem" lub "zleceniobiorcą", zadeklarował posiadanie wszelkich niezbędnych uprawnień i zezwoleń wymaganych dla świadczenia na rzecz skarżącej usług przewozowych, czyli transportu drogowego. Stosownie do tej umowy kontrolowany przewóz był wykonywany przez kierującego pojazdem, jako przedsiębiorcę posiadającego wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Z uwagi na to, że sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie deklarację o podjęciu właściwej działalności, spółka żądała od kierującego pojazdem oświadczenia o posiadaniu niezbędnych uprawnień i zezwoleń. W umowie najmu pojazdu wprowadzono zakaz oddawania w podnajem wynajętego samochodu co nie sprzeciwia się właściwym przepisom o najmie. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że spółka nie prowadziła działalności w zakresie wynajmowania pojazdów, lecz zajmowała się produkcją szkła. Skarżąca nie posiadała stosownej licencji transportowej i dlatego zawierała umowy na przewozy z podmiotami trudniącymi się działalnością transportową, wynajmując im swoje samochody przystosowane do przewozu wyrobów ze szkła i pokrywając jednocześnie część kosztów związanych z używaniem pojazdów. Takie ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych mieściło się w zakresie swobody zawierania umów, a przy tym nie uchybiało zasadom współżycia społecznego. Sąd I instancji zauważył, że organ administracji dokonał interpretacji obu umów, wyprowadzając wniosek o wykonywaniu kontrolowanego przewozu przez spółkę "E.". W ocenie WSA, organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie były obowiązane ani uprawnione do ustalania treści zobowiązań łączących spółkę z A. W., gdyż w tym zakresie uprawnienie takie służy wyłącznie sądowi we właściwym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że umowa przewozu i umowa najmu pojazdu określały wyraźnie prawa i obowiązki stron. Spółka zapewniała sobie przewoźnika, a przewoźnik deklarował wykonywanie usług transportowych na rzecz spółki, lecz na własne ryzyko i we własnym imieniu. Potwierdzeniem takiej konstrukcji wzajemnych obowiązków była m. in. faktura VAT wystawiona przez A. W. dla spółki "E." za wykonanie usługi transportowej. Okoliczność, że kierujący pojazdem nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy nie uzasadniało stwierdzenia organu administracji, że to skarżąca faktycznie wykonywała usługi transportowe, a ściśle przewozy na potrzeby własne, gdyż przewożone były towary produkowane przez spółkę. Według oświadczenia skarżącej, inni kierowcy świadczący usługi transportowe na rzecz spółki "E.", na podstawie takich umów przewozu i najmu pojazdów jak zawarta z A. W., posiadali wymagane licencje. Organy kontroli transportu drogowego nie przeprowadziły w tym kierunku żadnych ustaleń stwierdzając, że skoro kierowca nie posiadał licencji i spółka jej nie posiadała, a ładunek był przewożony ze spółki do jej kontrahenta, to spółka była przewoźnikiem. W ocenie WSA, spółka "E.", wykonując swoją działalność gospodarczą (produkcja szyb) nie ubiegała się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, gdyż korzystała z uprawnionych przewoźników. W świetle ustaleń organu administracji zarówno kontrolowany przewóz i inne przewozy świadczone przez kierującego pojazdem były opłacane przez skarżącą na podstawie wystawianych przez przewoźnika faktur. Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji nie był umocowany do badania zobowiązań wynikających z umów łączących skarżącą z kierującym pojazdem. Jednakże wobec istniejących wątpliwości co do tego, kogo należałoby uznać za stronę prowadzonego postępowania, organ powinien zgodnie z art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celem ustalenia na jakich zasadach spółka przewoziła swoje produkty. Sąd uznał, że w tym zakresie należało w sposób wyczerpujący, z zachowaniem wymagań art. 77 § 1 k.p.a., zebrać niezbędny materiał dowodowy, w tym również sięgnąć po inne umowy zawierane przez spółkę z przewoźnikami. Dopiero na podstawie tak zebranego całokształtu materiału dowodowego można było, w rozumieniu art. 80 k.p.a., dokonać oceny czy twierdzenia skarżącej były uzasadnione. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie wykazał w toku postępowania okoliczności dowodzących, że spółka "E." S.A. w dniu kontroli drogowej wykonywała przewóz drogowy, podczas gdy stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a zgromadzony materiał dowodowy w dostateczny sposób uzasadnia konstatację, że w przedmiotowej sprawie skarżąca posługując się kierowcą pozostającym de facto w jej dyspozycji wykonywała przewóz drogowy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w toku postępowania administracyjnego zebrano i rozpatrzono niezbędny materiał dowodowy, a wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. Organ podtrzymał pogląd, że podmiotem wykonującym transport drogowy w dniu kontroli była spółka "E." S.A. a nie kontrolowany kierowca, który świadczył usługi kierowania pojazdem. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że dokonano niewłaściwych ustaleń w zakresie charakteru stosunku prawnego łączącego stronę skarżącą z kierowcą zatrzymanym do kontroli drogowej. Organ zaznaczył, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje na wykonywanie przez kierowcę jedynie czynności polegającej na kierowaniu pojazdem. Główny Inspektor Transportu Drogowego zakwestionował pogląd Sądu, że przeprowadził nieuprawnioną ocenę umów: najmu pojazdu i przewozu zawartych pomiędzy skarżącym a kierowcą A. W., gdyż dokonał on jedynie oceny stanu faktycznego wynikającego z realizacji opisanych umów. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania z tego powodu, że nie przeprowadzono ustaleń w kierunku stwierdzenia, czy inni kierowcy, którzy świadczyli usługi transportowe na rzecz spółki "E.", na podstawie takich samych umów przewozowych i najmu pojazdu jakie zawarł kierowca A. W. ze skarżącą, posiadali wymagane licencje transportowe. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że przedmiotem postępowania był konkretny przewóz wykonywany przez A. W., a nie przez innych kierowców. W związku z tym organ nie miał obowiązku badania całokształtu działalności strony skarżącej w zakresie korzystania z usług transportowych. Nie można bowiem wykluczyć, że w innych przypadkach strona skarżąca inaczej kształtowała swoje relacje z kierowcami (przewoźnikami). W odpowiedzi na skargę kasacyjną "E." S.A. wiosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się, najogólniej rzecz ujmując, do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Kontroli poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że WSA nie podjął nawet próby wykazania prawdopodobieństwa wpływu wskazanych naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, a tym bardziej, że był to wpływ istotny. W ocenie WSA, organ mając wątpliwości co do tego kto wykonywał kontrolowany przewóz powinien był, zgodnie z art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celem ustalenia na jakich zasadach spółka przewoziła swoje produkty. W związku z tym należało, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny materiał dowodowy, w tym również "sięgnąć po umowy zawierane przez spółkę z przewoźnikami". Tak zebrany materiał dowodowy powinien być oceniony stosownie do reguł określonych w art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. Należy bowiem podzielić pogląd skargi kasacyjnej, że nałożenie kary pieniężnej było następstwem uchybień stwierdzonych w toku kontroli konkretnego przewozu. W związku z tym obowiązkiem organu było zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego dotyczącego tego właśnie przewozu. Sąd I instancji nie podał jakie okoliczności dotyczące kontrolowanego przewozu nie zostały wyjaśnione i przy użyciu jakich środków dowodowych miałoby to nastąpić. Ogólnikowe stwierdzenie o konieczności zebrania niezbędnego materiału dowodowego nie spełnia warunku wykazania, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a zwłaszcza, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga zbadania umów łączących "E." S.A. z innymi podmiotami świadczącymi na jej rzecz usługi transportowe. Należy bowiem zauważyć, że wskazana okoliczność nie ma żadnego znaczenia dla oceny okoliczności wykonywania kontrolowanego przewozu. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie wyjaśnił czemu miało służyć ustalenie zasad na jakich spółka przewoziła swoje produkty. Gdyby nawet takie zasady zostały ustalone, to nie daje to podstaw do przyjęcia, że kontrolowany przewóz odbywał się zgodnie z nimi. W związku z tym należy podzielić stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że istotnymi okolicznościami w sprawie były te, które dotyczyły konkretnego przewozu. W tym zakresie Sąd I instancji nie wskazał konkretnych uchybień organu dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Prowadzi to do wniosku, że Sąd I instancji pochopnie uznał, iż w sprawie, z naruszeniem wymienionych wcześniej przepisów postępowania, nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, a zatem, że uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało w związku z tym uznać, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone właściwą oceną jej zgodności z prawem w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury. W tych warunkach wyeliminowanie zaskarżonej decyzji, bez niewątpliwego wykazania istnienia ku temu podstaw, nosi cechy dowolności. Wnioski wyciągnięte przez WSA, dotyczące istotnego naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanej decyzji należało ocenić jako co najmniej przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, powinien ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz zastosowanego prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).