III SA/Lu 396/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009r. sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego na uchwałę Rady Gminy Werbkowice z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XVIII/115/2008 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach oddala skargę Dnia 20 lutego 2008 r. Rada Gminy Werbkowice powzięła uchwałę nr XVII 103/2008 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach. Kolejną uchwałą z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XVIII115/2008 Rada Gminy Werbkowice zlikwidowała Szkołę Podstawową w Podhorcach. Skarżący, pismem z dnia 9 lipca 2008 r. wezwał Radę Gminy Werbkowice do usunięcia naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwał w sprawie zamiaru likwidacji i likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach. Skarżący podniósł, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie została przedłożona do zaopiniowania właściwym strukturom organizacyjnym skarżącego, tj. Oddziałowi Związku Nauczycielstwa Polskiego w Werbkowicach. W odpowiedzi pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. Rada Gminy wskazała, że konsultacje ze skarżącym nie były wymagane. W tej sytuacji Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Okręgu Lubelskiego wniósł w dniu 1 października 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Werbkowice z dnia 20 lutego 2008 r. nr XVIII/115/2008 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W ocenie skarżącego, terenowe struktury Związku Nauczycielstwa Polskiego - Oddziały, mają prawo do opiniowania założeń i projektów aktów prawa wydawanych przez organy jednostek samorządu, w zakresie objętym ich działaniem, na podstawie upoważnienia wydanego przez organizację związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, tj. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (dalej jako OPZZ). Skarżący dołączył upoważnienie do opiniowania założeń projektów założeń aktów prawnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, udzielone pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. Skarżący wywodzi, że projekt uchwały Rady Gminy Werbkowice nr XVII 103/2008 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach nie został z nim skonsultowany. Proces likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymaga powzięcia przez organ stanowiący tej jednostki dwóch aktów prawnych: uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły (uchwały intencyjnej), a następnie uchwały w sprawie jej likwidacji. W opinii skarżącego proces likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, mimo konieczności wydania dwóch aktów prawnych jest jednak całością. Dlatego też, zdaniem skarżącego, naruszenie prawa przy podejmowaniu uchwały intencyjnej powinno skutkować także nieważnością właściwej uchwały likwidacyjnej. W odpowiedzi na skargę rada Gminy Werbkowice wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że w związku z zamiarem reorganizacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Podstawowej w Podhorcach polegającej na zmniejszeniu stopnia nauczania z klas I - VI do klas I - III dnia 16 stycznia 2008 r., Wójt Gminy wystąpił do Związku Zawodowego Nauczycieli z prośbą o zapoznanie się i zaopiniowanie projektu uchwały w tej sprawie. Dnia 21 stycznia 2008 roku związki zawodowe udzieliły odpowiedzi na pismo. Uchwała o zamiarze reorganizacji podjęta została na sesji w dniu 22 stycznia 2008 r. 20 lutego 2008 r. podjęta została zaskarżona uchwała o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach. Organ uznał, że z uwagi na to, że nie jest to rzeczywista likwidacja ani reorganizacja szkoły a tylko zmiana organu prowadzącego szkołę nie zawiadamiano związków zawodowych. Istotne w sprawie jest to, że szkoła prowadzona przez stowarzyszenie jest dalej szkołą publiczną. Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. sprecyzował, że skargę wnosi Związek Nauczycielstwa Polskiego. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że Związek Nauczycielstwa Polskiego nie jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego i art. 19 ustawy o związkach zawodowych. ZNP działa w niniejszej sprawie wyłącznie w ramach upoważnienia OPZZ z dnia 3 stycznia 2008 r. znajdującego się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie. W wezwaniu do usunięcia prawa kierowanym do Rady Gminy Werbkowice skarżący podniósł wskazał na naruszenie prawa w postaci zaniechania skonsultowania projektu uchwały w sprawie likwidacji szkoły w Podhorcach, co skutkuje nieważnością uchwały likwidacyjnej (która została skonsultowana z prezesem Oddziału ZNP w Werbkowicach, co wynika z pisma z dnia 23 kwietnia 2008 r. – w aktach sprawy). Przyjmując argumentację skarżącego, iż proces likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, mimo konieczności wydania dwóch aktów prawnych jest całością, a naruszenie prawa przy podejmowaniu uchwały intencyjnej może skutkować także nieważnością właściwej uchwały likwidacyjnej, należy wskazać, że proces podejmowania uchwał nie naruszył prawa. Obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854 ze zm.), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Uprawnienie do konsultacji ma więc umocowanie ustawowe, a jednocześnie ustawa określa, komu prawo to przysługuje. Nie ulega wątpliwości, że Związek Nauczycielstwa Polskiego, mimo swej silnej pozycji związkowej, nie spełnia warunków do uznania go za organizację reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r., bowiem nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 2 tejże ustawy, zgodnie z którym za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300.000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Wobec przyznania tej okoliczności przez pełnomocnika związku, nie zachodziła potrzeba występowania o przedstawienie stosownego orzeczenia wydawanego w tej kwestii przez Sąd Okręgowy w Warszawie w trybie art. 8 tejże ustawy. Sąd stoi na stanowisku, że organizacje związkowe nie mogą przekazywać sobie ustawowego uprawnienia w drodze porozumienia, zatem prawo konsultacji, jakie może przysługiwać OPZZ, nie może zostać przekazane ZNP. Gdyby nawet OPZZ zechciał wykorzystać stanowisko ZNP w tej kwestii, współpraca między tymi dwoma podmiotami nie może zmieniać regulacji ustawowych, ani kreować żadnych nowych obowiązków podmiotów nie uczestniczących w tym porozumieniu, w tym podmiotów wydających akty prawne. Innymi słowy – upoważnienie jakie zostało udzielone przez OPZZ dla zarządów oddziałów ZNP w dniu 3 stycznia 2008 r. w zakresie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, nie wywołuje żadnych skutków w postaci poszerzenia obowiązku tychże gmin w zakresie konsultacji. Przywołany w tekście upoważnienia art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie daje żadnych podstaw do wysnucia wniosku o dopuszczalności przenoszenia uprawnień ustawowych pomiędzy różnymi podmiotami. Na marginesie należy wskazać, że upoważnienie zostało udzielone zarządom oddziałów ZNP, a nie samemu ZNP, zaś skarżącym w sprawie niniejszej jest ZNP. Powyższe względy są wystarczające by uznać, że skoro ZNP nie była uprawniona do konsultacji, nie mógł zostać naruszony jej interes prawny, a w konsekwencji nie może skutecznie zaskarżyć uchwały podjętej bez tej konsultacji. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym skarga podlega oddaleniu z powodu niewykazania rzeczywistego naruszenia interesu prawnego skarżącego, który zarzuca brak konsultowania z nim projektu uchwały, mimo, że organ nie był zobowiązany do takich konsultacji. Dodać należy ponadto, że choć kwestia ta nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie, sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 333/05, który stwierdził, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Sąd ten wskazał, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie podlegającym wykładni, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Trudno byłoby uznać za racjonalną regulację dopuszczającą ingerencję organizacji związkowej w rozstrzyganie w indywidualnej sprawie. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się do tego aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Te bowiem ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (zob. art. 4 ustawy), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych. Natomiast uchwała dotyczy likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej (zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 - szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 353/07 - ani z przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ani z przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, że tworząc jednostkę budżetową, właściwy organ nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd, nie wynika, by statut budżetowej jednostki organizacyjnej miał mieć charakter aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) i by powyższe przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia aktu o takim charakterze. Konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej (oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/05, gdzie wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Dodatkowo Sąd ten uznał w cytowanym wyroku, że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Podzielając powyższe poglądy należy więc stwierdzić, że podjęta uchwała o zamiarze likwidacji szkoły w ogóle nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Nawet więc w razie, gdyby hipotetycznie założyć, ze upoważnienie OPZZ dla ZNP było skuteczne, to OPZZ nie mogło przekazać więcej uprawnień, niż samo posiadało, a w świetle powyższych wywodów, również OPZZ nie było uprawnione do konsultowania projektu uchwały. Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona uchwała prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.