I OSK 807/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Nauczycielstwa Polskiego i Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 395/08 w sprawie ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego na uchwałę Rady Gminy Werbkowice z dnia 20 lutego 2008 r. nr XVII/103/2008 w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 395/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej WSA) oddalił skargę złożoną przez Związek Nauczycielstwa Polskiego (zwany dalej ZNP) na uchwałę Rady Gminy Werbkowice z dnia 20 lutego 2008 r., nr XVII/103/2008 w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w dniu 20 lutego 2008r. Rada Gminy Werbkowice podjęła uchwałę nr XVII/103/2008 w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Podhorcach; kolejną uchwałą z dnia 28 kwietnia 2008r. nr XVIII 115/2009 - szkołę tą zlikwidowała. Pismem z dnia 9 lipca 2008r. ZNP wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwał, gdyż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie została przedłożona do zaopiniowania właściwym strukturom organizacyjnym skarżącego. Rada w odpowiedzi na wezwanie wskazała, że konsultacje ze skarżącym nie były wymagane. W tym stanie ZNP złożył skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 854 ze zm./, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz.1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych objętych działaniem związków zawodowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił podając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Bezzasadnie ZNP zarzucił, że uchwałę wydano z naruszeniem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami organizacja związkowa ma prawo opiniowania projektów aktów prawnych objętych zadaniami związku, jeżeli jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.). ZNP nie jest organizacją tego rodzaju, gdyż nie spełnia wymogów polegających na zrzeszaniu więcej niż 300 000 pracowników i działaniu w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności. Nie ma znaczenia dla udziału ZNP w procesie wydawania uchwały fakt, iż Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (zwane dalej OPZZ), które jest organizacją reprezentatywną, udzieliło ZNP upoważnienia zawartego w piśmie z dnia 3 stycznia 2008 r. Organizacje związkowe nie mogą nawzajem przekazywać sobie ustawowych uprawnień w drodze porozumień. Ponadto, udziału w podejmowaniu uchwały domagał się ZNP a adresatem upoważnienia udzielonego przez OPZZ był Zarząd Oddziału ZNP. Organizacja, jaką jest ZNP nie była tym samym uprawniona do brania udziału w konsultacjach. Nie został naruszony interes prawny ZNP w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). WSA dodał ponadto, że nie zostały spełnione kryteria przedmiotowe udziału ZNP w wydawaniu zaskarżonej uchwały. Prawo do opiniowania, z którego mogą korzystać niektóre organizacje związkowe na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, obejmuje wyłącznie wyrażenie stanowiska o "aktach prawnych", a więc o aktach o charakterze generalnym. Uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji szkoły została podjęta w sprawie indywidualnej, dotyczącej konkretnie oznaczonej gminnej jednostki budżetowej (Szkoły Podstawowej w Podhorcach); jest aktem indywidualnym organizacyjnym. Wobec tego również OPZZ nie mogłoby korzystać z prawa do opiniowania aktu nie będącego aktem prawnym. Tym samym w drodze "upoważnienia" ZNP nie mógł przekazać więcej uprawnień, niż sam posiadał. W skardze kasacyjnej ZNP Zarząd Okręgu Lubelskiego oraz Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - istotne naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. z 2001, Nr 79, poz. 854 ze zm./ w zw. z art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż związek zawodowy nie jest uprawniony ani nie ma interesu prawnego w opiniowaniu uchwały Rady Gminy o likwidacji szkoły; - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Komisji Trójstronnej poprzez przyjęcie, że ZNP nie spełnia warunków do uznania go za organizację reprezentatywną w rozumieniu powyższych ustaw; - pominięcie przez Sąd interesu prawnego związku zawodowego w wyrażaniu opinii do uchwały do likwidacji szkoły, chociaż interes związku wyraża się w reprezentowaniu i obronie praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy - pracowników jednostki objętych likwidacją. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przepisy art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 59 ustawy o systemie oświaty uległy naruszeniu ponieważ przyjęto, że ZNP nie jest uprawniony do opiniowania uchwały o likwidacji szkoły. Wbrew stanowisku WSA, ZNP jest organizacją związkową uprawnioną do opiniowania projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami ZNP, obejmujących m.in. obronę praw i interesów zawodowych nauczycieli zatrudnionych w przeznaczonej do likwidacji szkole. WSA naruszył art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 6 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, gdyż błędnie przyjął, że ZNP nie jest organizacją reprezentatywną. ZNP jest organizacją związkową współtworzącą OPZZ, które z kolei jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu art. 6 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. OPZZ pismem z dnia 3 stycznia 2008 r., nr OPZZ/P/22/2008 udzieliło Zarządom Oddziałów ZNP "upoważnienia do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin". Spowodowało to, że ZNP uzyskał legitymację do występowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą, jako podmiot opiniujący. Zakwestionowano również ustalenie WSA, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zawarte w art. 40 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym określenie uchwały, jako formalnej postaci aktów prawa miejscowego, jest dostateczne aby także zaskarżoną uchwałę uznać za akt prawny. Indywidualny charakter uchwały o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej wykluczony został także przez to, że szkoła objęta tą uchwałą należy do szkół publicznych. Powszechny dostęp do takiej placówki wskazuje, że kwestia jej likwidacji nie ogranicza się do zagadnień wewnętrznych. Pominięcie przez WSA tytułu do uczestniczenia przez ZNP w postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą przesądza o tym, że interes prawny ZNP uległ naruszeniu. Doszło bowiem do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących zasady podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji szkoły, którego wynikiem było pozbawienie ZNP możliwości obrony praw pracowników (nauczycieli) placówki przeznaczonej do likwidacji. Rada Gminy Werbkowice nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 59 ustawy o systemie oświaty, jak również naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Komisji Trójstronnej. Przy tej treści zarzutach zasadnicze znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy ma prawny charakter uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (...), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W myśl natomiast ustępu 2 tegoż artykułu, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. (...). Z unormowania tego wynika, że organizacja związkowa uczestniczy przy wydawaniu aktu w charakterze podmiotu opiniującego jego projekt, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, jednakże pod warunkiem, że projektowany akt spełnia wymogi stawiane "aktowi prawnemu". Akt organu powinien być wobec tego dokumentem zawierającym normy generalne (skierowane do nieoznaczonego adresata) oraz abstrakcyjne (wskazujące powtarzalny sposób zachowania się adresatów). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05, Lex nr 228249 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05, Lex nr 174918), jakkolwiek można wskazać wyrok, w którym wyrażono odosobnione zapatrywanie a mianowicie, że uchwała o zamiarze likwidacji placówki oświatowej jest aktem prawnym (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2007 r., I OSK 1282/07, "Rzeczpospolita" 2007, Nr 290, s. C6). Ostatnio wskazanego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest uchwałą intencyjną (art. 59 ust. 1 zd. drugie ustawy o systemie oświaty); nie zmienia per se ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły na podstawie art. 59 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o systemie oświaty. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest więc aktem indywidualnym, wskazuje, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec w przyszłości likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., I OSK 209/06, Lex nr 209131). Uchwała o zamiarze zlikwidowania szkoły rozstrzyga zatem sprawę ze sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie pozbawia to, że akty prawa miejscowego przyjmują formę uchwał. Formalna postać aktu (uchwała) jest następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie determinuje jej treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej zamiarem likwidacji nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Jak już wskazano, jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. "Powszechny dostęp" do szkoły publicznej (gminnej) niczego tu nie zmienia; nie wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu mieszkańców gminy, względnie ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii. Ponieważ uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest "aktem prawnym", o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, lecz aktem indywidualnym, dlatego nie istniał po stronie organu gminy obowiązek opiniowania określony w przepisie art. 19 ust. 2 tej ustawy. Stąd też nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez WSA normy art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 59 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji zgodzić należy się również ze stanowiskiem WSA, że skarga złożona przez ZNP na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego ZNP. Kolejny zarzut dotyczy legitymacji ZNP do opiniowania aktów prawnych w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Wynikające z przepisów tych prawo do wyrażania opinii przysługuje wyłącznie tym organizacjom związkowym, które są organizacjami reprezentatywnymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego; podkreślania jednak wymaga, że opiniowanie dotyczy założeń i projektów "aktów prawnych". Tymczasem, jak już wyżej stwierdzono, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest "aktem prawnym" w znaczeniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, wymagającym uruchomienia trybu opiniodawczego, wobec czego zarzut skargi kasacyjnej, że ZNP na podstawie zawartego z OPZZ porozumienia był uprawniony do opiniowania przedmiotowej uchwały, traci całkowicie na doniosłości i nie wymaga dodatkowych rozważań. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.