II GSK 498/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1887/08 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. S.A. w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1887/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. S.A. z siedzibą w W. i uchylił decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. o nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie usług telekomunikacyjnych. Ponadto Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także jako: Prezes UKE) zwrócił się do P. S.A. o przekazanie informacji dotyczącej przychodów i wolumenu ruchu oraz liczby użytkowników w zakresie klientów abonamentowych indywidualnych, abonamentowych biznesowych oraz klientów usług przepłaconych w 2005, 2006, 2007 r. w formie zgodnej z założeniami określonymi przez Urząd w załączniku do pisma. Wspomniane wezwanie do przekazania informacji zostało dokonane w związku z wszczętym w dniu [...] września 2007 r. postępowaniem w sprawie wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz nałożenia na tych przedsiębiorców obowiązków regulacyjnych. W dniu 14 marca 2008 r. P. S.A. przekazała żądane przez organ informacje, dokonując jednakże, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej powoływanej jako Prawo telekomunikacyjne, zastrzeżenia stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa informacji zawartych w Tabelach 1, 2, 3a, 3b, 4 oraz w Metodologii wykorzystanej podczas przygotowania danych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, uchylił zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących średnich cen usług, obliczonych na podstawie danych w zakresie wolumenu ruchu i przychodów oraz liczby użytkowników, a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. P. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc między innymi, że organ wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania w sprawie i uniemożliwił stronie czynny w nim udział. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezes UKE utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie organu lub na podstawie przepisów ustawy. Dokonanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego takiego zastrzeżenia jest każdorazowo weryfikowane przez organ, który może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne wszczyna w takiej sytuacji złożenie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego pisma z informacją o zastrzeżeniu pewnych danych lub dokumentów. Organ wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzał dowodów oraz nie brał pod uwagę innych pism niż te, które stanowiły korespondencję ze stroną skarżącą, wobec czego brak było potrzeby wypowiedzenia się strony przed wydaniem decyzji. W wyniku skargi wniesionej przez P. S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy też zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, to postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku, to postępowanie wszczynane jest z urzędu. Przedmiotem postępowania Prezesa UKE, prowadzonego w trybie art. 9 ust. 1 i ust 2 Prawa telekomunikacyjnego, jest uchylenie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, a zatem niewątpliwie dochodzi do ograniczenia praw podmiotu. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a zatem Prezes UKE powinien zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby będące stronami w sprawie, stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ uchybił temu obowiązkowi, a ponadto przed wydaniem decyzji nie pouczył strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. przez co naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, zaś spółka o postępowaniu w sprawie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa dowiedziała się dopiero po doręczeniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane uchybienia organu naruszają zasadę udziału strony w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i uzasadnia uchylenie przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) wydanych w sprawie decyzji bez względu na to, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz w związku z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się naruszeń prawa uzasadniających wznowienie postępowania, gdyż nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, ani nie zapewnił stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że sam wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w którym dokonuje on zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, wszczyna postępowanie, w toku którego Prezes UKE bada, czy dane te są niezbędne. Poprzez czynność w postaci wniesienia do Prezesa UKE pisma, w którym zawarte jest zastrzeżenie danych, do organu regulacyjnego wpływa określone żądanie, które – jak w każdym przypadku zwrócenia się do organu administracji z wnioskiem o podjęcie określonych działań – podlega weryfikacji przez organ. W sytuacji gdy do organu wpłynęło jednoznaczne żądanie strony postępowania, nie można mówić, że na Prezesie UKE, pomimo posiadania już wniosku strony, ciążył obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie uchylenia zastrzeżenia. Zdaniem organu, pozbawienie strony udziału w przedmiotowym postępowaniu nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem na ustalenie, czy określone dane są niezbędne Prezesowi UKE do corocznego publikowania analiz rynku telekomunikacyjnego stanowisko strony nie ma jakiegokolwiek wpływu. Ponadto, postępowanie było prowadzone na podstawie dokumentów przedłożonych przez samą stronę, zaś ustalenie stanu faktycznego sprawy nie wymagało prowadzenia jakichkolwiek innych dowodów. Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził także, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie sformułował w sposób jednoznaczny jakichkolwiek wytycznych dla organu administracji co do dalszego postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Prezes UKE oparł skargę kasacyjną wyłącznie na wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej, to jest mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej wywodzone jest z założenia, że przedsiębiorca telekomunikacyjny, informując Prezesa UKE, że - powołując się na art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego - zastrzega informacje, dokumenty lub ich części oraz domagając się uwzględniania zastrzeżenia, doręcza organowi administracji publicznej żądanie (art. 61 § 3 k.p.a.) ze skutkiem wszczęcia postępowania na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.). W toku wszczętego na wniosek postępowania, zdaniem Prezesa UKE, weryfikacji podlegałaby zasadność zastrzeżenia. Negatywny wynik weryfikacji byłby przyczyną wydania decyzji w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Konsekwencją uznania takiego poglądu za prawidłowy byłoby przyjęcie, że nie zachodziłaby potrzeba zawiadamiania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania przedsiębiorcy, który doręczył organowi administracji publicznej żądanie. W takiej sytuacji nie można by też twierdzić, że przedsiębiorca telekomunikacyjny nie brał udziału w postępowaniu wszczętym na jego wniosek i zakończonym decyzją w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia. Przedstawione stanowisko Prezesa UKE jest błędne. Ustawodawca uregulował w art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego uprawnienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do zastrzeżenia informacji, dokumentów lub ich części stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w taki sposób, że to uprawnienie wynika z zawartej w wymienionym przepisie normy prawa materialnego niewymagającej konkretyzacji w formie aktu z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z omawianym przepisem "Przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy". Już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że to przedsiębiorca (zależnie od swojej woli) a nie organ administracji publicznej decyduje o tym, czy należy dokonać zastrzeżenia. Uprawnienie przedsiębiorcy powiązane jest z obowiązkiem organu administracji publicznej, który - zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego - uwzględnia zastrzeżenie przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. Zarówno uprawnienie przedsiębiorcy do zastrzegania informacji i dokumentów, jak i obowiązek organu administracji publicznej ustawodawca określił na tyle precyzyjnie, że dalsza ich konkretyzacja w drodze decyzji jest zbędna i nieuzasadniona. Ewentualna pozytywna decyzja w przedmiocie zastrzeżenia byłaby wydana bez podstawy prawnej, zwłaszcza jeśli zważyć, że ustawodawca w art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przewidział jedynie możliwość wydania decyzji o uchyleniu zastrzeżenia. Ustawodawca w art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego odnosi się do sytuacji, gdy zastrzeżone przez przedsiębiorcę dane są niezbędne. W takim przypadku Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji. Wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy takie postępowanie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu. Do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 k.p.a. "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Artykuł 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. Wydając decyzję na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE nie przyznaje uprawnienia przysługującego przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu z mocy prawa (art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego). Wyłączenie skutków wykorzystania uprawnienia poprzez uchylenie zastrzeżenia oznacza nałożenie obowiązku upowszechnienia, za pośrednictwem Prezesa UKE, zastrzeżonych danych. Wobec tego, mimo braku wyraźnego unormowania, postępowanie w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wszczynane jest z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie powinno obejmować wyraźną informację o wszczęciu postępowania z podaniem jego przedmiotu, sposobu wszczęcia oraz daty. Nie może być podważana konieczność zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji. W niniejszej sprawie P. S.A. w ogóle nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Pierwszą czynnością organu administracji publicznej, o jakiej strona została zawiadomiona, było wydanie doręczonej decyzji, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W art. 145 § 1 k.p.a. ustawodawca zawarł katalog podstaw wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wskazana podstawa wznowienia postępowania zachodzi zarówno wtedy, gdy strona bez własnej winy w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych istotnych jego fazach. Jedną z przyczyn powstania obu takich sytuacji jest zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania (por. Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II; Komentarz do art. 104 – 269, LEX, 2007, wyd. II). W niniejszej sprawie strona, skutkiem niezawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie brała udziału w całej fazie postępowania poprzedzającego doręczenie decyzji. W istocie oznaczało to, że strona nie brała udziały w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a jej prawa, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 15 k.p.a., chronione były jedynie w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji zachodziła podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania stanowi bezwzględną podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. W przeciwieństwie do regulacji zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c ) p.p.s.a. ustawodawca nie odwołuje się do przesłanki wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji nie mogła być skuteczna obszerna argumentacja Prezesa UKE zmierzająca do wykazania, że ocena niezbędności uchylenia zastrzeżenia danych na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego należy do organu administracji publicznej i że strona miała możliwość wyrażenia swego stanowiska we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku stwierdzenia, że zachodziły podstawy wznowienia postępowania, rozważanie takich okoliczności, sprowadzające się do oceny wpływu uchybienia na wynik sprawy, nie jest dopuszczalne. Odmienna sytuacja ma miejsce, gdy uchybienie polega jedynie na zaniechaniu czynności zmierzających do umożliwienia stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, o czym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. i podobnie - w art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Wówczas takie uchybienie traktowane jest jako naruszenie przepisów postępowania, które może być podstawą uchylenia decyzji zależnie od oceny wpływu na wynik sprawy (por. m. in. uchwałę NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). W niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie umożliwił stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak nie tylko to uchybienie składało się na naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez pozbawienie jej udziału w całej fazie postępowania poprzedzającego doręczenie decyzji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz w związku z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., wobec przedstawionych okoliczności, jest chybiony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji publicznej również nie jest zasadny. Zaniechanie przedstawienia wskazań co do dalszego postępowania stanowi na ogół istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., z reguły wpływające na wynik postępowania. Opisywane zaniechanie nie stanowi jednak przyczyny uchylenia wyroku wtedy, gdy wskazania można odtworzyć na podstawie innych elementów uzasadnienia i gdy w skardze kasacyjnej nie wskazano, że braki uzasadnienia mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, ONSAiWSA 2009/3/52). W niniejszej sprawie uchylono zaskarżoną decyzję wyraźnie wskazując, na czym polegała wada dająca podstawę do wznowienia postępowania. Nie mogło budzić wątpliwości, że obowiązkiem Prezesa UKE ponownie rozpoznającego sprawę jest zapewnienie stronie udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Skarga kasacyjna z wymienionych powodów podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od Prezesa UKE na rzecz P. S.A. kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tj. zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.