VI SA/Wa 1887/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylającą zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących średnich cen usług, obliczonych na podstawie danych w zakresie wolumenu ruchu i przychodów oraz liczby użytkowników, przekazanych Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej przez P. S.A. w piśmie [...] z dnia [...] marca 2008 r. Do wydania niniejszego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z wszczętym dnia [...] września 2007 r. postępowaniem w sprawie wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz nałożenia na tych przedsiębiorców obowiązków regulacyjnych, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zwrócił się do P. S.A. (dalej także jako skarżąca) o przekazanie informacji dotyczącej przychodów i wolumenu ruchu oraz liczby użytkowników w zakresie klientów abonamentowych indywidualnych, abonamentowych biznesowych oraz klientów usług przedpłaconych w 2005, 2006, 2007 roku, w formie zgodnej z określonymi przez UKE założeniami, zawartymi w załączniku do pisma z 25 lutego 2008 r. Następnie strona skarżąca przekazała organowi wymagane informacje. Jednocześnie w piśmie tym, strona skarżąca dokonała zastrzeżenia przekazanych informacji z powołaniem się na okoliczność, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Mając powyższe na uwadze, organ powołując się na art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., dalej zwanej "Prawo telekomunikacyjne"), uchylił zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących średnich cen usług, obliczonych na podstawie danych w zakresie wolumenu ruchu i przychodów oraz liczby użytkowników. Organ uznał bowiem, że dane przedstawione przez stronę skarżącą są niezbędne z uwagi na przedstawienie opinii publicznej tych danych poprzez publikacje organu. Następnie strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podniosła, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana bez przeprowadzenia postępowania w sprawie i umożliwienia stronie czynnego w nim udziału. W opinii strony skarżącej, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej, czego nie uczynił w przypadku decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie strony skarżącej, nastąpiło wykorzystanie danych w innym celu niż ten, dla którego zostały zebrane przy jednoczesnym niepoinformowaniu przez organ o tym fakcie strony skarżącej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie, zdaniem spółki, organ nie miał podstaw do uchylenia tajemnicy strony skarżącej w odniesieniu do danych o jego użytkownikach oraz danych odnoszących się do wielkości przychodów strony skarżącej i wolumenu ruchu stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że uchylenie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących średnich cen usług, obliczonych na podstawie danych w zakresie wolumenu ruchu i przychodów oraz liczby użytkowników związane jest z corocznym publikowaniem analiz rynku telekomunikacyjnego, gdzie jedną ze składowych są średnie ceny usług telekomunikacyjnych. Organ stanął na stanowisku, iż odtajnienie informacji przetworzonych w postaci średnich cen usług telefonii ruchomej, skalkulowanych na podstawie wolumenu ruchu i przychodów strony skarżącej, w latach 2005, 2006, 2007 jest niezbędne celem przedstawienia opinii publicznej tych danych poprzez publikację organu. Podkreślił jednocześnie, że to do niego należy ocena, czy określone dane są niezbędne do ich ogłoszenia, a nie do przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Znajomość przez ogół społeczeństwa, którego zdecydowana większość korzysta z usług telefonii ruchomej, cen tych usług, stanowiło w opinii organu uzasadniony interes społeczny. Przez interes ten rozumie się między innymi znajomość przez użytkowników cen oferowanych przez operatorów telefonii ruchomej. Taką możliwość stwarza użytkownikom telefonii ruchomej upublicznienie obliczonych średnich cen usług telefonii ruchomej w latach 2005-2007, które w znacznej mierze odzwierciedlają stan kształtowania się rynkowych tendencji cenowych. W ocenie organu przedstawienie informacji o cenach usług telekomunikacyjnych oferowanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym usług w zakresie telefonii ruchomej, daje użytkownikom możliwość poznania i porównania cen oferowanych przez danego operatora telefonii ruchomej w odniesieniu do pozostałych operatorów krajowych na przestrzeni lat 2005-2007. Dlatego też, w ocenie organu, opublikowanie cen średnich obliczonych na podstawie przedstawionych przez operatorów wartości przychodów i wolumenu ruchu, jest niezbędne w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się z danymi charakteryzującymi rynek. Jednocześnie organ stanął na stanowisku, że interes społeczny konsumentów również przemawia za ujawnieniem danych dotyczących liczby użytkowników, bowiem umożliwia precyzyjną kalkulację średniej ceny dla rynku, która liczona jest jako średnia ważona, tj. na podstawie średnich cen usług oferowanych przez poszczególnych, uwzględnionych w analizie, operatorów rynku, ważonych liczbą ich użytkowników. Tym samym organ uznał za niezasadny zarzut strony skarżącej odnoszący się do przetworzenia danych o wielkości przychodów oraz wolumenie ruchu, gdyż uchylenie zastrzeżenia przez organ motywowane było przede wszystkim niezbędnością tych danych. Organ odniósł się również do zarzutu dotyczącego uchylenia tajemnicy wobec informacji o "liczbie użytkowników" uznając go za niezasadny. W ocenie organu, było to jego uzasadnione działanie w powyższym zakresie i nie wynika z formalno-prawnej czy też merytorycznej pomyłki. W ocenie organu, brak również rozbieżności między sentencją decyzji i jej uzasadnieniem. Jednocześnie organ uznał za nie znajdujący uzasadnienia w niniejszej sprawie zarzut dotyczący wydania decyzji bez przeprowadzenia postępowania w sprawie i umożliwienia stronie czynnego w nim udziału. Organ powołując się na treść art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 9 Prawa telekomunikacyjnego, stwierdził, że przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie organu lub na podstawie przepisów ustawy. Dokonanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego takiego zastrzeżenia każdorazowo jest weryfikowane przez organ, który w przypadku, gdy uzna zastrzegane informacje lub dokumenty za niezbędne uchyla to zastrzeżenie w drodze decyzji administracyjnej. Na skutek żądania złożonego przez stronę skarżącą pisma, w którym przedsiębiorca telekomunikacyjny na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego informuje o zastrzeżeniu pewnych informacji lub dokumentów wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji przez organ dokonanego zastrzeżenia. Tak więc, w dacie wpłynięcia do organu pisma strony skarżącej, w którym dokonane zostało zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa zostało wszczęte postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzał dowodów oraz nie brał pod uwagę innych pism niż te które stanowiły korespondencje ze stroną skarżącą, wobec czego uznał brak potrzeby wypowiedzenia się strony przed wydaniem decyzji i tym samym nie naruszył prawa w zakresie art. 10 § 1 k.p.a. Na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. W skardze strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 61 § 4, art. 9, art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 2 w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, wynikające przede wszystkim z niezawiadomienia strony o prowadzeniu postępowania w sprawie uchylenia zastrzeżenia danych, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującą uchyleniem decyzji przez Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., 2. art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 6 k.p.a. poprzez uchylenie zastrzeżenia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa przekazanych przez skarżącą na podstawie art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego: a. w innym celu niż dane zostały zebrane przez organ regulacyjny, b. następczym związaniu wyrażonej w art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego "niezbędności danych" z przesłanką wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, który nie był i nie mógł być podstawą dla żądania przedstawienia danych, 3. art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", a tym samym przyjęcie, że "informacje przetworzone nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa". W ocenie strony skarżącej, w toku postępowania administracyjnego organ naruszył swym działaniem art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 k.p.a., art. 9 i art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 2 w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Według strony skarżącej, naruszenie to polegało na uniemożliwieniu jej czynnego udziału w stępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją poprzez niezawiadomienie jej o prowadzeniu postępowania w sprawie uchylenia zastrzeżenia danych. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zawierający zastrzeżenie pewnych informacji lub dokumentów jako tajemnica przedsiębiorstwa, wszczyna postępowanie w sprawie uchylenia zastrzeżenia. W ocenie strony skarżącej, stanowisko prezentowane przez organ administracji wynika z błędnej interpretacji art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego. Kolejny zarzut strony skarżącej dotyczył naruszenia art. 9 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 6 k.p.a. Skarżąca stanęła na stanowisku, zgodnie z którym organ wezwał ją do udzielenia stosownych informacji w oparciu o art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. W jej ocenie, organ wydał zaskarżoną decyzję powołując w podstawie prawnej inną, niż zawartą w art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego podstawę prawną, a mianowicie art. 6 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, przywołany art. 6 ust. 2 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, nie mógł być podstawą dla żądania przedstawienia danych. W ocenie skarżącej, doszło do nieuzasadnionej i bezprawnej zmiany, przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., podstawy prawnej żądania danych, co wynika z powołanego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji art. 6 ust. 2 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, bowiem nie został on powołany w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz przyjęcie nowej podstawy prawnej uchylenia zastrzeżenia. Konsekwencją nieuprawnionych działań organu, było również dwojakie rozumienie przez organ przesłanki niezbędności danych - niezbędność ściśle powiązana z koniecznością ogłaszania danych oraz niezbędność powiązana z ważnym interesem społecznym. Zdaniem spółki, doszło również do naruszenia art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy, poprzez błędną wykładnię pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", a tym samym przyjęcie, że "informacje przetworzone" nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu przedmiotowego zarzutu strona skarżąca wskazała, że to przedsiębiorca dokonuje oceny, czy dana informacja stanowi tajemnicę, a nie organ administracji. Tym samym strona skarżąca uznała za błędne stanowisko prezentowane w tym kontekście w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim niezbędne jest dokonanie oceny podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 104 k.p.a. łączącego się z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 2 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06 "artykuł 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy też zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu". Analiza art. 9 ust. 1 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż postępowanie dotyczące uchylenia przez Prezesa UKE zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa wszczynane jest z urzędu. W przepisie tym nie przewidziana jest bowiem zasada wszczęcia postępowania a skoro przedmiotem jego jest uchylenie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa niewątpliwie dochodzi do ograniczenia praw podmiotu, a w związku z tym obowiązuje zasada oficjalności. Skoro postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczynane jest z urzędu to w myśl art. 61 § 4 k.p.a. Prezes UKE powinien o tym zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ uchybił temu obowiązkowi jak również przed wydaniem decyzji nie pouczył strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. przez co naruszył zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Spółka o postępowaniu w sprawie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa dowiedziała się bowiem po doręczeniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Te uchybienia organu stanowią podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2000 r. w sprawie V SA 316/00). Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd bez względu na to, czy miało ono czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (patrz wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. II OSK 496/05, Lex nr 196700, uchwała składu 7 sędziów z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSA i WSA 2005 nr 4, poz. 66). W tym stanie rzeczy, uchylenie z przyczyn wznowieniowych zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji czyni zbędnym roztrząsanie pozostałych zarzutów skargi. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.