III SA/Kr 756/08

Sygn. akt III SA/Kr 756 /08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 27 listopada 2007 r. nr : XVIII/243/2007 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Nowego Sącza stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach regulowanych § 9 pkt 6 oraz § 26 pkt 7 wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009r. W dniu 27 listopada 2007r. Rada Miasta Nowego Sącza podjęła uchwałę Nr XVIII/243/2007 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Nowego Sącza. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). Pismem z dnia 30 maja 2008r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej rozdziału II § 9 pkt 6 i rozdziału IV § 26 pkt 7. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż w rozdziale II Regulaminu w § 9 pkt 6 wprowadzono zapis o obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów i rysunków umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa. Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) jest określanie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku, nie wszystkich jednak, lecz tylko tych, które dotyczą: a) prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zdaniem Wojewody Małopolskiego to zawężenie wymagań, jakie mogą być wprowadzone na podstawie art. 4 pkt 1, ma głęboki sens, jeśli zważyć, że w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 4, jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o czystości i porządku. Zbyt daleko posunięta dowolność w określaniu obowiązków budziłaby zasadnicze wątpliwości, co do zgodności z zasadą państwa prawa. Tym samym na gruncie obecnie obowiązujących przepisów katalog spraw, w zakresie którym ustawodawca upoważnił rade gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty. Tego rodzaju rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Dlatego tez organ uchwałodawczy gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony. Rada Miasta Nowego Sącza nie posiadała uprawnień do wprowadzenia wymienionych wcześniej obowiązków wobec właścicieli nieruchomości i tym samym naruszyła przywołany ostatnio przepis. Natomiast w rozdziale IV Regulaminu w § 26 pkt 7 zobowiązano właścicieli nieruchomości do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej w najbliższej ulicy, jeżeli przyłączenie jest technicznie możliwe i nie naruszy praw osób trzecich, oraz wyznaczono termin dokonania tego przyłączenia: – 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, – a w przypadku nowego kolektora w terminie 2 lat od dnia zakończenia jego budowy. Kwestię przyłączenia do sieci kanalizacyjnej bądź budowy zbiorników bezodpływowych nieczystości ciekłych lub przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych uregulował ustawodawca w art. 5 pkt 1 ppkt 2 ustawy i nie podlega ona regulacji w ramach przyznanego radzie gminy uprawnienia do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tym bardziej też nie podlega takiej regulacji ustalanie terminów realizacji tego obowiązku. Organ nadzoru dodał, iż w myśl art. 5 pkt 1 ppkt 2 ustawy przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wbrew zapisom regulaminu nie jest obowiązkowe jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, wskazane w uzasadnieniu skargi uchybienia prawne potwierdzają, iż w wymienionym zakresie uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Rada Miasta Nowego Sącza wskazała, iż obowiązujący obecnie Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Nowego Sącza, wprowadzony uchwałą Nr LXXII/913/2006 z dnia 17 października 2006r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2006r. nr 890, poz. 5404) zawiera identyczne zapisy jak te, zakwestionowane obecnie przez Wojewodę. Kwestię usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów itp. reguluje bowiem § 4 pkt 6, natomiast obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci, reguluje § 4 pkt 3. Postanowienia te są zatem w obrocie prawnym i nie były przez nikogo kwestionowane. Dlatego też stwierdzenie nieważności postanowień zakwestionowanych w skardze przez Wojewodę, spowoduje jedynie to, że nadal funkcjonować będą analogiczne zapisy "starego" regulaminu. Rada Miasta Nowego Sącza wyjaśniła również, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej lub ogólnospławnej, znajdował się w poprzednio obowiązującym regulaminie, wprowadzonym uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza Nr XXIX/332/2004 z dnia 11 maja 2004r. Rada Miasta Nowego Sącza podkreśliła, iż postanowienia regulaminu i ostateczny jego kształt są wynikiem doświadczeń w zakresie utrzymania czystości i porządku wyrażonych podczas spotkania służb odpowiedzialnych za organizację i kontrolę utrzymania czystości i porządku z firmami prowadzącymi działalność w zakresie odbierania odpadów na terenie Nowego Sącza. Stanowią także przemyślany zbiór przepisów kompleksowo regulujących kwestie czystości i porządku na terenie Miasta. W piśmie z dnia 18 lipca 2008r. Wojewoda Małopolski podniósł, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Nowego Sącza weszła w życie w dniu 1 lipca 2008r., tj. po upływie 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dziennik Urzędowy nr 411 z dnia 16 czerwca 2008r. poz. 2646). W publikatorze zawarta jest informacja o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie jej nieważności w zakresie rozdziału 2 § 9 pkt 6 i rozdziału 4 § 26 pkt 7. W związku z powyższym z datą wejścia w życie tej uchwały przestała obowiązywać uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2006r. Nr LXXII/913/2006 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Nowego Sącza. Skarżący wskazał, iż twierdzenie strony przeciwnej, że identyczne zapisy jak kwestionowane obecnie przez Wojewodę Małopolskiego zawarte były w uchwale z dnia 17 października 2006r. i nie były przez nikogo kwestionowane, a zatem funkcjonowały w obrocie prawnym – jest niezgodne z prawdą. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN.VII. 0911-29-06 z dnia 28 listopada 2006r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność tej uchwały m. in. w zakresie § 4 pkt 6 i § 9 pkt 9 i 10. Taki stan prawny znajduje potwierdzenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 7 grudnia 2006r. nr 890, poz. 5404, w którym zawarta jest informacja o rozstrzygnięciu nadzorczym. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, zaliczonych przez Konstytucję RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W stosunku do aktów prawa miejscowego znaczenie istotne ma norma art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasada ta została również zawarta w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gdzie mowa jest o dwojakim upoważnieniu do stosowania formuły aktu prawa miejscowego - będzie to albo tzw. delegacja szczególna, albo delegacja generalna. Delegacja generalna dotyczy aktów porządkowych i ustrojowo-organizacyjnych. Delegacja szczególna dotyczy materii, która unormowana jest w oznaczony sposób w ustawie, a organom terenowym pozostawia się pole do uregulowania kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Nie ulega wątpliwości, iż delegacja zawarta w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008r. z późn. zm.), na podstawie którego wydano zaskarżoną uchwałę, ma charakter delegacji szczególnej. Regulamin czystości i porządku, jako akt prawa miejscowego, nie może zatem wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cyt. przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W § 9 ust. 6 uchwały wprowadzono obowiązek niezwłocznego usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa. Przepis ten znajduje się w rozdziale II regulaminu czystości i porządku zatytułowanym "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości i części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego", biorąc pod uwagę systematykę regulaminu czystości i porządku uznać należy, że ta regulacja ma znajdować oparcie w delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu treść § 9 ust. 6 regulaminu czystości i porządku, nie odpowiada zakresowi powyższego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił ująć radzie gminy w regulaminie czystości i porządku ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje przyjąć, że rada gminy naruszyła swoją właściwość, a § 9 ust. 6 regulaminu czystości i porządku nie może pozostać w obrocie prawnym. Obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku wyznacza brzmienie art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oprócz obowiązków wprost określonych ustawowo, art. 5 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy nakazuje właścicielowi realizację "innych obowiązków określonych w regulaminie". Jednak te inne obowiązki nie mogą wykraczać poza ściśle wskazane kwestie w delegacji ustawowej do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku. Zdaniem Sądu skoro nakaz utrzymywania obiektów budowlanych, w tym więc i ścian budynków lub ogrodzeń, w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym w sposób nie powodujący jego oszpecenia, ma swoje unormowanie w akcie rangi ustawowej (art. 5 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane), to rada gminy, niezależnie od wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej w podjęciu zaskarżonej uchwały, nie powinna normować takiej kwestii, która już została unormowana w akcie rangi ustawowej. Nie może ulegać wątpliwości niemożność regulowania aktami prawa miejscowego tzw. materii ustawowych. A zatem uwzględniając treść art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy przyjąć, że rada gminy nie była upoważniona do wprowadzenia obowiązku właścicieli nieruchomości niezwłocznego usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków Regulamin czystości i porządku nie może normować kwestii urządzeń przeznaczonych do celów reklamowych, umieszczania ogłoszeń lub plakatów. Po pierwsze rada nie ma do tego upoważnienia ustawowego zawartego w delegacji z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, po drugie regulacja taka pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Dla przykładu ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP (ustawa z 12 kwietnia 2001r., Dz. U. nr 46, poz. 499 z późn. zm.) w art. 90 ust. 1 wyraźnie dopuszcza umieszczenie plakatów i haseł wyborczych m.in. na ścianach budynków, ogrodzeniach, latarniach, za zgodą właściciela nieruchomości. Drugi z zarzutów skarżącego dotyczy § 26 ust. 7 regulaminu czystości i porządku zobowiązującego właścicieli nieruchomości do podłączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej w najbliższej ulicy, jeżeli przyłączenie jest technicznie możliwe i nie naruszy praw osób trzecich. Przyłączenie należy wykonać w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, natomiast w przypadku nowego kolektora w terminie 2 lat od dnia zakończenia jego budowy. Zdaniem Sądu również i w tym przypadku Rada Miasta wykroczyła poza delegację ustawową. Jak słusznie bowiem zauważono w skardze, kwestia przyłączenia do sieci kanalizacyjnej bądź budowy zbiorników bezodpływowych nieczystości ciekłych lub przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie podlega regulacji w ramach przyznanego radzie gminy uprawnienia do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Takiej regulacji nie podlega również ustalanie terminów realizacji tego obowiązku. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wbrew zapisom regulaminu nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może nakładać na właścicieli nieruchomości obowiązków, z których zostali zwolnieni przez ustawę. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w treści wyroku narusza prawo, to zaś uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w części, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591).