II OZ 1072/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. G. i K. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 914/08 o odmowie dopuszczenia M. G. i K. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie M. i K. G. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gmina Ustka z 29 września 2006 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w charakterze uczestników. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje m.in. przeznaczenie nieruchomości na budowę elektrowni wiatrowych. M. i K. G. we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie powołali się na swój interes prawny, twierdząc, że są właścicielami nieruchomości wydzierżawionych G. Spółka z o.o. w Warszawie położonych w granicach zaskarżonego przez Wojewodę Pomorskiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił M. G. i K. G. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Jak zauważył Sąd, M. i K. G. , domagają się dopuszczenia do udziału wyłącznie w postępowaniu, które jest następstwem działań nadzorczych Wojewody Pomorskiego w stosunku do organów gminy. Postępowanie, do udziału w którym zgłosili się M. i K. G. toczy się na skutek skargi Wojewody Pomorskiego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Zatem M. i K. G. nie mogliby brać udziału w postępowaniu nadzorczym Wojewody Pomorskiego w stosunku do Rady Gminy Ustka prowadzonym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaś nie mogliby brać udziału w tym postępowaniu, to również nie powinni nabyć takiego uprawnienia w postępowaniu, które jest inną formą tego samego nadzoru, a więc w postępowaniu ze skargi tego Wojewody na uchwałę Rady Gminy Ustka. Na powyższe postanowienie M. G. i K. G. wnieśli zażalenie, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "postępowanie administracyjne" odnosi się wyłącznie do postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., 2. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do postępowania administracyjnego, którego wynik dotyczy interesu prawnego wnioskodawców, 3. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wynik sprawy nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawców, 4. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niezastosowanie polegające na braku uzasadnienia pominięcia przesłanek przedstawionych przez skarżącego uzasadniających dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Sąd nie odniósł się w ogóle do kwestii interesu prawnego, który zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. uzasadnia udział w charakterze uczestnika postępowania i pominął przedstawioną przez wnioskodawców szeroką argumentacją uzasadniającą ich udział w postępowaniu na gruncie art. 8 k.p.a. W ocenie wnioskodawców stanowi to naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy M. i K. G. mają interes prawny w postępowaniu sądowodministracyjnym uruchomionym skargą Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przed reformą sądownictwa administracyjnego z 2002 r. kwestia niedopuszczalności udziału osób trzecich w postępowaniu sądowym uruchamianym przez organ nadzoru nie budziła wątpliwości. W orzecznictwie i w doktrynie powszechnie uznawano, że stronami postępowania nadzorczego są organ nadzoru i właściwa jednostka samorządu terytorialnego a w postępowaniu sądowym, uruchamianym skargą organu nadzoru, będącą - co do istoty - środkiem nadzoru, mogą uczestniczyć tylko te podmioty. Wspomniana reforma sprawiła, że problem przystępowania osób trzecich do postępowania sądowego w sprawach uruchamianych skargą wojewody jako organu nadzoru, w trybie określonym w ustawach samorządowych, na uchwałę organu samorządu - należy rozstrzygać biorąc pod uwagę regulację prawną zawartą w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. W myśl art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna reguła, która odpowiada co do istoty stanowisku zajmowanemu w rozważanej kwestii na podstawie poprzednich regulacji procesowych. Jej rozszerzenie znajduje się w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. W myśl paragrafu 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym, czyli w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. W myśl paragrafu 2 udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania (a nie wynik postępowania sądowego) dotyczy jej interesu prawnego. Wniesienie przez wojewodę - jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym - skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, więcej nawet - nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wynika z tego, że osoba trzecia, która powołuje się na swój interes prawny i domagając się dopuszczenia na prawach strony do postępowania sądowadministracyjnego nie może zostać - ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania na prawach strony. Sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony - bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Powyższa wykładnia prowadzi zatem do wniosku, że M. i K. G. nie mogą stać się uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony w sprawie uruchomionej skargą Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 29 września 2006 r., nr XXXVIII/384/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro nie należą oni do stron postępowania nadzorczego na działalnością samorządu gminy i nie mogli brać w nim udziału Tym samym Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 298/06 (ONSAiWSA 2007/2/34). Za nieuzasadnione należy zatem uznać zarzuty skarżących odnoszące się do pominięcia ich zdaniem przez Sąd I instancji kwestii interesu prawnego uzasadniającego ich udział jako uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz te odnoszące się do sposobu rozumienia sformułowania "postępowanie administracyjne". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił zażalenie oddalić.