II OSK 1386/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 493/08 w sprawie ze skargi [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownemu rozpoznania, 2. zasądza od [...] we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Muzeum [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 493/08, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt III zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego Muzeum [...] we W. kwotę 757 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 października 2007 r. do Prezydenta Wrocławia wpłyną wniosek Muzeum [...] we W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przy ul. [...] we W., na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i [...], obręb [...] jako zamierzenie obejmujące przebudowę i rozbudowę obiektu zabytkowego – Muzeum [...] we W. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Prezydent Wrocławia, na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., oraz art. 104 k.p.a. ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu odwołań M. M., K. M., D. P., M. P., H. T. i A. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Wrocławia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie organ odwoławczy w oparciu o analizę stanu faktycznego sprawy, jak i orzecznictwo sądowe doszedł do wniosku, że osoby wnoszące odwołania mają interes prawny w tej sprawie ponieważ są właścicielami lokali w budynku przy ul. [...]. Jednocześnie z tego tytułu są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...]. Nieruchomość ta od strony zachodniej bezpośrednio przylega do stanowiących teren inwestycji działek nr [...] oraz nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano też, że wniosek inwestora obejmuje swoim zakresem inwestycję składającą się z dwóch zamierzeń: budowy nowego budynku Muzeum [...] oraz przebudowę obecnego budynku Muzeum [...]. Każde z tych zamierzeń ma odrębny charakter, ponieważ o ile budowę nowego budynku muzeum nie można uznać za inwestycje celu publicznego, to przebudowa pobernardyńskiego zespołu klasztornego w którym znajduje się Muzeum [...], będącego zabytkiem, jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta Wrocławia powinien był poinformować inwestora, iż planowane zamierzenie nie mogło zostać w całości zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego, z czym wiązał się brak możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej dla całej wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza naruszenie art. 9 k.p.a. Jednocześnie wskazano na uchybienie procesowe polegające na niewłaściwy zawiadamianiu stron postępowania o czynności podejmowanych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, ponieważ na obwieszczeniach – zawierających zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie o wydaniu postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 r. i zawiadomienie o wydaniu kwestionowanej decyzji – brakuje jakiejkolwiek adnotacji świadczących, że były one wywieszone na tablicy ogłoszeń Wydziału [...] Urzędu Miejskiego we Wrocławiu przez okres przewidziany w art. 49 k.p.a. Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. r. Muzeum [...] we W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 493/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien zbadać, czy odwołanie od decyzji organu I instancji jest dopuszczalne i czy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W ocenie Sądu I instancji żadne z odwołań od decyzji organu I instancji nie zawierało wskazanych wyżej wymogów określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., dlatego też organ odwoławczy powinien wezwać odwołujących się do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych odwołań, czego nie uczynił. Dopiero w przypadku terminowego usunięcia braków formalnych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione by było nadać odwołaniom dalszy bieg. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie strona skarżąca argumentuje, że pomimo tego, iż budynek mieszkańców wspólnoty położony jest na działce nr [...], która przylega bezpośrednio do budynku Muzeum, to nie oznacza jeszcze, że przedmiotowy budynek leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Jednocześnie podkreślono, iż organ odwoławczy powinien zbadać, czy w niniejszej sprawie przymiot strony przysługuje poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych, czy też Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w: – art. 174 pkt 1 p.p.s.a , tj. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 53 ust. 6 u.p.z.p., – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę, zamiast zastosowania art. 151 p.p.s.a. zgodnie z którym powinien był oddalić skargę Muzeum [...] we W. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż planowany obiekt, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] objąłby zakresem swego oddziaływania, nie tylko działki potencjalnego zainwestowania, ale również działki do nich bezpośrednio przylegające, a tym samym również stanowiącą współwłasność odwołujących się osób działkę nr [...]. Prowadzone prace inwestycyjne spowodowałyby immisje obejmujące swoim zasięgiem ten budynek. Jednocześnie podkreślono, iż zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium w stosunku do odwołań złożonych od decyzji organu I instancji miały zastosowanie rozwiązania przewidziane w art. 128 k.p.a. Pismem z dnia 22 lipca 2009 r. Muzeum [...] we W. złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna w części dotyczącej tego co było przedmiotem kontroli Sądu I instancji, ma usprawiedliwione podstawy, a w szczególności dotyczy to zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd kasacyjny mając na uwadze całość sprawy nie podziela poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszących się do przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował osoby, które złożyły odwołania jako mające interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w sposób dostateczny uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Prawo podmiotowe do wniesienia odwołania wynikające z art. 127 § 1 k.p.a. należy wiązać z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a nie z art. 53 ust. 6 u.p.z.p., który nie może mieć wpływu na to kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 53 ust. 6 u.p.z.p. ustala inne wymogi co do treści odwołania, niż przewiduje to art. 128 k.p.a., jest to jednak nie kwestia ograniczeń podmiotowych do wniesienia środka zaskarżenia a raczej przedmiotowych. Bowiem wymóg spełnienia określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. warunków odwołania, przez brak ich spełnienia, nie eliminuje składających te odwołania z grona podmiotów będących stroną postępowania. Należy zgodzić się co do zasady, że w przypadku odwołań nie spełniających wymagań określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. organ powinien wezwać strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków. Jednak w tym konkretnym przypadku, kiedy organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona decyzja narusza prawo bowiem nie dotyczy inwestycji celu publicznego w związku z czym należy ją uchylić głównie z tego powodu, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż w tej sytuacji naruszenie procedury wynikającej z art. 64 § 2 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Istotny wpływ na wynik sprawy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO we Wrocławiu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, miało przyjęcie poglądu, że planowana inwestycja (przebudowa i rozbudowa obiektu zabytkowego – Muzeum [...] we W.), nie jest inwestycją celu publicznego, co niestety nie zostało objęte kontrolą sądową i zaskarżonym wyrokiem. Powyższy pogląd w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest całkowicie błędny, nie można bowiem przy rozważaniach, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, brać tylko pod uwagę przepisu art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapominając o pkt 10 tego przepisu, który pozwala w tej sprawie uwzględnić inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Taką odrębną ustawą w tym przypadku jest ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), z art. 1 i 2 której wynika jednoznacznie, że muzea są jednostkami organizacyjnymi realizującymi cele publiczne. W niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r., II SA/Wr 628/06 nie wiąże organów i sądu na zasadzie art. 153 p.p.s.a., ponieważ tamto postępowanie zostało umorzone decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W związku z powyższym sąd kasacyjny w pozostałym zakresie, nie podziela poglądów wyrażonych w skardze kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien ponownie rozpoznać sprawę oceniając również merytorycznie zaskarżoną decyzję, mając jednak na uwadze przepis art. 190 p.p.s.a. Z uwagi na brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, sąd kasacyjny nie mógł w tym przypadku przyjąć, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (art. 184 p.p.s.a.), chociaż za takim rozstrzygnięciem przemawiałaby ekonomika procesowa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.