IV SA/Wa 1832/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24.09.2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 256/07 uchylający decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...].12.2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].10.2006 r. odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym dla inwestycji pn.: tablica reklamowa, jednostronna, 3x6 m, zmiennoplakatowa podświetlona na działce nr [...] obr. [...] K. stanowiącej teren zamknięty. Jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Uchylony wyrok zapadł w następujących okolicznościach. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swej decyzji wskazał na to, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie zamkniętym, ustalonym przez Ministra Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...].09.2005 r., ze względu na przebieg linii kolejowych określonych w załączniku do tej decyzji, zaś inwestycja nie jest zgodna z przeznaczeniem działki jako terenu zamkniętego. Powołano przy tym art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiący, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy także na terenie zamkniętym wymaga spełnienia warunków określonych w przepisach odrębnych, przy czym w myśl pkt. 5 ust. 1 art. 61 jako przepisy odrębne traktuje się Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Za teren zamknięty ustalony decyzją Ministra Infrastruktury w myśl ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne uważa się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Nadto zaznaczono, że przedmiotowa tablica reklamowa nie stanowi także infrastruktury kolejowej w myśl zapisów art. 4 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28.03.2003 r. (Dz. U. nr 86, poz. 789 ze zm.). Stanowisko to potwierdził Minister Budownictwa decyzją z dnia [...].12.2006 r. wskazując na sprzeczność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, określającymi jakie budowle i inwestycje mogą być wznoszone na kolejowych terenach zamkniętych. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, iż organ administracji publicznej prawidłowo określił podstawę prawną decyzji (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak też szczegółowo uzasadnił zaskarżoną decyzję. Podkreślił, iż rozstrzygnięcie jest zgodne z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczalnych usytuowania i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 249, poz. 2500), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r.". Budowle i budynki nie przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Oznacza to, iż elementy infrastruktury czy jakiekolwiek budowle niezwiązane z ruchem kolejowym powinny znajdować się poza terenem zamkniętym. W ocenie Ministra nie było zatem konieczności gromadzenia szczegółowych dowodów na to, że tablica reklamowa nie jest elementem infrastruktury kolejowej lub elementem służącym obronności i bezpieczeństwu państwa. Stąd prowadzenie pełnego postępowania w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał za niecelowe. Jednocześnie wskazał, że realizacja zamierzonej inwestycji na tym terenie byłaby możliwa po wyłączeniu tej działki z terenów zamkniętych przez Ministra Transportu. We wniesionej skardze inwestor zarzucił brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wykazania podstaw, dla których zamierzenie to nie może zostać zrealizowane na tym obszarze zamkniętym. Podniósł brak wyników analizy jako podstawy odmownej decyzji oraz brak ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. W ocenie inwestora nie wskazano jednoznacznie na przepis prawa, z którego wynikałby zakaz instalowania tablic reklamowych na terenach zamkniętych. Nadto z uwagi na fakt, iż zamierzona inwestycja w rozumieniu Prawa budowlanego nie stanowi budowli nie znajdują do niej zastosowania przepisy § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. Spółka wywiodła to z faktu, że urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem, może być przeniesione w inne miejsce lub rozebrane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi N. Spółka Akcyjna w W. uchylił decyzje organów obu instancji. Po pierwsze Sąd stwierdził, że skoro podstawą rozstrzygnięcia w sprawie było przyjęcie, iż chodzi o inwestycję przewidzianą do zrealizowania na terenie zamkniętym, to do akt sprawy należało dołączyć decyzję Ministra Infrastruktury, na którą organy obu instancji się powoływały, jednakże nie włączyły jej do materiału dowodowego. Wprawdzie wspomniana decyzja Nr [...] jest opublikowana w Dzienniku Urzędowym z 2005 r. Nr [...], poz. [...], jednakże nie jest powszechnie dostępnym dla obywateli źródłem prawa, lecz stanowi dowód w sprawie a wskazane w decyzji miejsce jej publikacji nie jest wystarczające. W ocenie Sądu nieprawidłowe jest też wnioskowanie o niemożności realizacji danej inwestycji na podstawie powołania się jedynie na fakt, że chodzi o teren zamknięty oraz ze wskazaniem definicji infrastruktury kolejowej. Z powołanych przepisów nie można wywieść, że na obszarze kolejowym możliwa jest realizacja jedynie infrastruktury kolejowej. Nie wynika to też z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. Przepis ten określa odległości od obszaru kolejowego, a nie od strefy zamkniętej. Obszar kolejowy nie musi się pokrywać z terenem zamkniętym. Na przedmiotowej działce nie znajdują się żadne linie kolejowe, nie ma tam też innych budynków lub budowli związanych z infrastrukturą kolejową, nie jest więc to obszar kolejowy i nie zachodzą wiążące się z nim ograniczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Uchylając wyrok WSA stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...].09.2005 r., jest w istocie aktem o charakterze normatywnym, objętym przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a nie indywidualnym, podlegającym publikacji w dzienniku urzędowym organu centralnego, który ją wydał. Jest zatem publicznie dostępna w tymże dzienniku i nie ma podstaw do twierdzenia, iż stanowi materiał dowodowy i jako taki winna być dołączona do akt konkretnej sprawy administracyjnej. W ocenie NSA z mającej w sprawie zastosowanie decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...].09.2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, niespornie wynika, że przedmiotowy teren został uznany za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (§ 1 decyzji nr [...]). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy w konkretnym miejscu, w którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajdują się linie kolejowe, lub jakiekolwiek obiekty objęte obszarem kolejowym. Wystarczające jest normatywne określenie w decyzji, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Z art. 4 ust. 2a ustawy wynika, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, zaś ust. 2b stanowi, że organ ustalający teren zamknięty zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. W tym stanie rzeczy, w ocenie NSA, jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa i szczegółowego badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania decyzji nr [...], a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego, są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy organ (wojewoda) uwzględni wniosek inwestora decyduje w ocenie NSA uznanie organu, iż zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Natomiast traktowanie sprawy niniejszej tak, jak gdyby dotyczyła ona terenu o zwykłym reżimie, a nie specjalnym, jakiemu podlega teren zamknięty, a w rezultacie wymaganie od organu, aby prowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości sytuowania na nim danej inwestycji /tablicy reklamowej/, jak się wydaje wynika z niezrozumienia szczególnego charakteru terenu zamkniętego i celu jego ustanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy także zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA należy stwierdzić, że działka nr [...] obr. [...] K. stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (por. § 1 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2005 r. nr [...]). Przemawia za tym normatywne określenie tego terenu w decyzji z dnia [...].09.2005 r. nr [...], poprzez umieszczenie go w załączniku jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Nadmienić przy tym należy, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2005 r. nr [...] wydana została w wykonaniu upoważnienia ustawowego (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) Stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym są usytuowane linie kolejowe oraz inne budynki i budowle, a także inne urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Dla uznania więc terenu za obszar kolejowy nie jest konieczne, by były na nim usytuowane m. in. linie kolejowe. Wystarczające jest normatywne określenie go we wskazanej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2005 r. nr [...] jako mającego taki charakter. Z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne z kolei wynika, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, zaś ust. 2b stanowi, że organ ustalający teren zamknięty zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. W kontekście przytoczonych przepisów oraz stosując się do oceny prawnej sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie można podzielić stanowiska Ministra, że w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym zawarty jest zamknięty katalog obiektów, urządzeń i budowli (elementów, o jakich mowa jest w tym przepisie), które mogą być usytuowane na obszarze kolejowym, co wyłącza możliwość posadowienia każdej innej inwestycji jako niedopuszczalnej do realizacji na takim terenie, stanowiącym zarazem obszar zamknięty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.09.2008 r. wskazał bowiem, że o dopuszczeniu realizacji zamierzonej inwestycji na obszarze zamkniętym decyduje uznanie organu, czy zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia obszaru zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, iż w kwestii tej ustawodawca pozostawił swobodę uznania organom administracji publicznej. Stanowiskiem tym związany jest zarówno Sąd I instancji, jak i organy orzekające w tej sprawie. Na mocy art. 15 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów na obszarze województwa wykonuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, wynikające z odrębnych ustaw. Podkreślenia wymaga, że organ rozstrzygający wniosek inwestora nie jest uprawniony do badania celu, dla jakiego stosowną decyzją dany teren został uznany za zamknięty, jak i zasadności wydania decyzji w tym przedmiocie. Z reguły bowiem względy te stanowią materię strzeżoną przed ujawnieniem podmiotom spoza sfery administracji publicznej. Szczegółowe wyłożenie w tego rodzaju decyzji przyczyn, dla których realizacja określonej inwestycji będzie lub nie będzie godziła w cel, dla którego teren zamknięty został ustanowiony, niewątpliwie stanowiłoby pośrednie ujawnienie inwestorowi rzeczywistych podstaw, dla których teren ten stał się terenem zamkniętym. Przeczyłoby to istocie uznawania za tereny zamknięte terenów zastrzeżonych dla celów obronności i bezpieczeństwa Państwa, jako istotnych dla prawidłowego funkcjonowania Państwa i bezpieczeństwa jego obywateli. Stąd podkreślenia wymaga, że przedmiotowa decyzja uznaniowa ze swej natury nie może zostać w tym aspekcie wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające. Wynika to z faktu nadania klauzuli tajności informacjom dotyczącym obiektów znajdujących się na tym terenie. Z decyzji tej musi jednakże wynikać, jak wskazał NSA, iż dopuszczenie realizacji zamierzonej inwestycji na tym obszarze zamkniętym da lub nie da się pogodzić z celem ustanowienia obszaru zamkniętego. W kontrolowanych decyzjach obu instancji takie rozważania nie były prowadzone. Dopiero poczynienie wskazanych ustaleń przez organy orzekające pozwoli na stwierdzenie, czy inwestycja ta jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, a więc nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą należy zauważyć, iż wbrew zarzutom skargi Wojewoda wskazał art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako podstawę swej odmowy niejako pośrednio, wychodząc z założenia, że ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji może nastąpić jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w ust. 1 art. 61 cyt. ustawy. Rozważając pozostałe zarzuty podniesione w skardze inwestora należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wykazał to WSA w uchylonym wyroku, a stanowisko to nie zostało zakwestionowane w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po pierwsze trzeba zauważyć, że przedmiotową tablicę reklamową należy uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem nie zawiera zamkniętego katalogu budowli, a jedynie przykładowe ich wyliczenie i w ocenie Sądu w kategorii budowli mieści się przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Podstawą uchylenia decyzji obu instancji nie mógł być zarzut naruszenia art. 35 § 3 Kpa. Okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przekroczenie terminów przewidzianych w Kpa dla załatwienia spraw mogło być natomiast podstawą złożenia odrębnej skargi na bezczynność organu. Trafny jest nadto pogląd Ministra Budownictwa, iż nie jest konieczne w każdym przypadku przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w zakresie wszystkich punktów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy z ustaleń organu wynika, iż jest ona sprzeczna z określonym przepisem prawa. W razie poczynienia takich ustaleń przeprowadzenie dalszych czynności wyjaśniających nie miałoby żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, co podniósł NSA w swym wyroku. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.