V SA/Wa 1947/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2009r.. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2008r. Nr [...] . L. Z. w dniu [...] marca 2008r., wystąpił z wnioskiem o umorzenie odsetek od zaległości składkowych, a pozostałą całą zaległość rozłożenie na miesięczne raty w wysokości po [...] zł. Wskazał, iż zaległości powstały w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Dłużnik swój wniosek uzasadnił trudną sytuacją w jakiej obecnie się znajduje, podając iż obecnie źródłem jego utrzymania są dochody z pracy dorywczej. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. w dniu [...] kwietnia 2008r., decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, ust. 2, ust.4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., nr 11, poz. 74 z późn. zm. zwana dalej u.s.u.s.) odmówił umorzenia odsetek, ustalonych według stanu na dzień [...] marca 2008r. w łącznej kwocie [...] zł. Organ I instancji wskazał, po analizie dokumentów zebranych w sprawie, iż wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w zakresie [...], czasowo zatrudniając jednego pracownika. Z tego tytułu był zobowiązany do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zarówno za siebie, jak również za zatrudnionego pracownika. Z uwagi na nie wywiązanie się z ustawowego obowiązku terminowego regulowania należnych składek, powstało zadłużenie, które na dzień złożenia wniosku wynosi łącznie: [...] zł. ZUS podał również że wymienione zadłużenie było egzekwowane w trybie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Egzekucja jednak okazała się bezskuteczna. W dniu [...] marca 2003r. skierowano do Sądu Rejonowego w O. wniosek o wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], którą jak się okazało wnioskodawca sprzedał ją [...] – J. i Z. Aktualnie, co podkreślił organ I instancji L. Z. utrzymuje się jedynie z pracy dorywczej, prowadzi gospodarstwo domowe z [...], co należy domniemywać z potwierdzeń odbioru korespondencji. Wnioskodawca jest zobowiązany do płacenia alimentów w kwocie [...] zł. miesięcznie na rzecz małoletniego dziecka. Ponadto [...] Ośrodek Pomocy Społecznej w O. potwierdził, iż że wnioskodawca nie korzystał i nie korzysta z żadnej z form pomocy społecznej, nie legitymuje się też żadnym orzeczeniem o niezdolności do pracy lub niepełnosprawności. Zdaniem organu rentowego w oparciu o treść art. 28 ust. 1 w związku z art. 32 u.s.u.s. ZUS może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przy czym , jak podał organ dopiero po umorzeniu należności z tytułu składek, może nastąpić umorzenie odsetek za zwłokę od tychże składek, gdyż stanowią one należność uboczną, ściśle powiązaną z należnością główną. Dyspozycja art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, iż umorzenie składek powoduje umorzenie odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Dlatego, w opinii ZUS, w celu rozstrzygnięcia kwestii umorzenia odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia, należy ustalić, czy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności składkowej. Kwestia umorzenia należności składkowych była już przedmiotem rozpatrywania przez organ stopnia podstawowego, jak organ II instancji, a od momentu wydania tychże decyzji, nie zaszły, zdaniem ZUS żadne nowe okoliczności, nie przedstawiono żadnych nowych dowodów, które mogłyby wpłynąć na zmianę dotychczasowego stanowiska organu w przedmiotowej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniesionego przez dłużnika wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2008r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji Organ odwoławczy wskazał, iż kwestia umorzenia zadłużenia z tytułu wspomnianych należności była przedmiotem kilku postępowań i była kilkakrotnie rozstrzygana. Kolejne wnioski płatnika i ich rozstrzygnięcia zapadały w oparciu o analogiczny stan faktyczny. Okoliczności, na które powoływał się skarżący dotyczyły jego sytuacji materialnej, osobistej i zdrowotnej, we wszystkich postępowaniach wyglądały podobnie. Prezes ZUS podkreślił, iż umorzenie przedmiotowych zaległości prowadzi do trwałej rezygnacji z odzyskania należności publicznych, jednak jest to tylko możliwość, a nie obowiązek organu, gdy zaistnieją przesłanki, potwierdzające jednoznacznie, że takie należności nie będą mogły zostać nigdy odzyskane, czyli w sytuacji całkowitej nieściągalności zadłużenia (art. 28 ust. 2, 3 pkt 1-6 u.s.u.s.) lub gdy, zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) zatem brak jakiejkolwiek dowolności w podejmowaniu decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż kwestia umorzenia odsetek za zwłokę, naliczanych od należności składkowych jest uregulowana w art. 28 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym umorzenie należności z tytułu składek powoduje umorzenie należności ubocznych od tych składek, w tym: odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Wniosek L. Z, co podkreślił organ II instancji, został rozpatrzony w szerszym kontekście, tj. przy uwzględnieniu możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W opinii Prezesa ZUS nie ma możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę w sytuacji, gdy nie istniałaby przesłanki dla umorzenia należności z tytułu składek. Organ odwoławczy wskazał też na fakt, iż stwierdzenie całkowitej nieściągalności zadłużenia, uniemożliwia zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej ustanowionej na nieruchomości, którą wnioskodawca zbył na rzecz rodziców. Część należności, która objęta jest zabezpieczeniem może być egzekwowana, zarówno od zobowiązanego, jak i dłużnika rzeczowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją art. 30 u.s.u.s., art. 28 tejże ustawy, nie ma zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych pracowników tj. do określonej części należności z tytułu składek, zgodnie z zasadami finansowania tych składek określonymi w art. 16 u.s.u.s. oraz do należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne ubezpieczonych pracowników, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 20004r., nr 210, poz. 2135 z późn.zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Z. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z [...] czerwca 2008r.oraz umorzenie odsetek za zwłokę. Zdaniem składającego skargę, organ nie uwzględnił ciężkiej sytuacji materialnej dłużnika, faktu, że pracuje jedynie dorywczo, sezonowo co nie daje mu stałego dochodu. Zarzuca też organowi, bezpodstawne porównywanie aktualnego wniosku z poprzednimi, nie może też zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, iż fakt nie korzystania z pomocy społecznej negatywnie wpływa na podjęcie decyzji o umorzeniu odsetek od zaległości składkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazanych. Rola Sądu sprowadza się do kontroli zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego od strony tego czy organ uzasadnił swój wybór, czy nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę oraz czy nie pominął istotnych dla sprawy elementów materiału dowodowego, przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się w decyzjach - zaskarżonej, jak i ją poprzedzającej naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 4, art. 32 u.s.u.s.), które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.), mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach Zakładu oraz Prezesa Zakładu, iż z treści uregulowań powołanych w decyzjach, zawartych w u.s.u.s., w szczególności art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania samych odsetek, a także odsetek z tytułu nie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionego pracownika. Wskazany wyżej przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. – składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 u.s.u.s.). Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy [...]. ([...]), Który stwierdził m.in., iż "umorzeniu niektórych należności z tytułu składek nie sprzeciwia się art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten rozstrzyga jedynie, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty." Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 – ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organów orzekających odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest sprzeczne z pojęciem "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - zarówno w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy i nimi nie będących - art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Zatem z uwzględnieniem powyższego, brak jest również przeszkód aby wnioskiem o umorzenie objąć odsetki z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez pracownika nie będącego płatnikiem składek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2008r. sygn. akt: II GSK 322/08, wypowiedział się jednoznacznie za przyjęciem takiego poglądu, zatem wadliwym jest przyjęcie przez organy stanowiska, że art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie pozwala na umorzenie odsetek z tego tytułu. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od składek, zarówno od składek finansowanych przez ubezpieczonych będących płatnikami składek, jak i od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w K. [...]). Odmowa umorzenia odsetek nie może zatem nastąpić z powodu niedopuszczalności umarzania samych odsetek, jak i faktu, że skoro wcześniej odmówiono umorzenia dłużnikowi należności składkowych, obecnie nie jest możliwe umorzenie należnych od nich odsetek. Z kolei dokonanie nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w tym zakresie i przyjęcie założenia o niedopuszczalności umarzania samych odsetek, skoro wcześniej odmówiono dłużnikowi umorzenia składek, a także niedopuszczalności umorzenia odsetek od należności składkowych w części finansowanej przez ubezpieczonego nie będącego płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczna ( pracownika ), spowodowało, iż organ w sposób powierzchowny dokonał analizy przesłanek warunkujących możliwość umorzenia tychże należności w stosunku do sytuacji bytowej skarżącego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek (w tym odsetek), to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Kierując się powyższym, ponownie rozpoznając sprawę, organy winny w sposób pełny rozważyć, czy wniosek dłużnika o umorzenie odsetek od zaległych należności uznaje, za uzasadniony, również w kontekście zgłoszonego przez niego wniosku o rozłożenie kwoty pozostałego zadłużenia ( z tytułu składek ) na raty. Z powyższych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.