III SA/Kr 723/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009r. sprawy ze skargi [...] "A" Sp. z o.o. w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 8.04.2008r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), po rozpoznaniu odwołania [...] A Sp. z o.o. w G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2007r. znak: [...] o stwierdzeniu u B. K. choroby zawodowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie objętości wydechowej pierwszosekundowej 9FEV 1) poniżej 50% wartości należnej, wywołanej narażeniem na pyły lub gazy drażniące - wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia. Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji o tym, że B. K. był zatrudniony jako hartownik w Przedsiębiorstwie Państwowym "Fabryka Maszyn [...] A", jako starszy metalurg, mistrz w Przedsiębiorstwie Państwowym "Fabryka Maszyn [...] A", jako technolog, kierownik produkcji w Zakładach Metalowych [...] w G., jako kierownik budowy w Przedsiębiorstwie [...] w B., jako kierownik budowy oraz kierownik zespołu budów w "C" w S. W., jako kierownik Grupy Robót w Przedsiębiorstwie Zaopatrzenia [...] w R., jako kierownik budowy w Zarządzie Budów nr [...] w G., jako inspektor nadzoru budowlano - instalacyjnego w dziale inwestycji i specjalista ds. BHP w Fabryce Maszyn [...] A w G. i jako specjalista ds. BHP w [...] A Sp. z o.o. Organ podkreślił, iż decyzja organu I instancji jest merytorycznie uzasadniona. W sprawie orzekała bowiem jednostka służby zdrowia właściwa do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Ośrodek Medycyny Pracy. Wskazała jednoznacznie, że występujące u B. K. dolegliwości w postaci narastających od lat zmian chorobowych o charakterze przewlekłego nieżytu oskrzeli i trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc w powiązaniu z danymi uzyskanymi z wywiadu środowiskowego (wieloletni okres narażenia zawodowego na pyły przemysłowe przekraczające dopuszczalne normatywy higieniczne) dają podstawy do przyjęcia, że u B. K. występuje opisana na wstępie choroba zawodowa. Wobec powyższego, organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Wskazane wyżej decyzje zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] A Sp. z o.o. w G. Podniosła w skardze, że błędnie została określona choroba zawodowa, gdyż opis stanu chorobowego B. K. nie spełnia dyspozycji poz. 5 wykazu a ponadto niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2007r., sygn. akt III SA/Kr 125/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP". Pytanie to Trybunał Konstytucyjny przyjął do rozpoznania pod sygnaturą P 23/07. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008r. nr 116, poz. 740. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że ani art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, ani jego pozostałe przepisy (w szczególności zawarte w art. 234-237K.p.) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983r. Nr 30, poz. 144, ze zm.), stanowiącego, że "Za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy" (obecnie art. 237 § 1 pkt 2 K.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz, że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie objętej rozpatrywaną skargą prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Powstaje zatem pytanie jakie skutki wywołało tego rodzaju rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w kontekście rozpatrywanej sprawy sądowoadministarcyjnej. Jak wiadomo przedmiotem pytania prawnego Sądu jest ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu, kształtującego obowiązek strony, po to, by następnie Sąd ten mógł orzec o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P. 7/2000, OTK ZU 2002/2A poz. 13). Zadaniem sądu administracyjnego jest wyczerpująca ocena prawna zaskarżonej decyzji, a więc ustalenie czy również po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego zaskarżona decyzja ma pozostać w obrocie prawnym. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z Konstytucją RP, to obowiązkiem sądu administracyjnego jest wskazanie i tej okoliczności, mogącej być przesłanką późniejszego wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego (art.145a kpa), co stanowi podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera b p.p.s.a. Należy bowiem przyjąć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją kontrolowanej normy umożliwia sądom odstąpienie od zasad wyznaczanych przez reguły determinujące datę, na którą określa się stan prawny miarodajny dla orzekania. Ta autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje swoją podstawę w art. 8 Konstytucji, będąc wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji poprzez kierowanie się wykładnią zgodną z Konstytucją. Byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając w celu przywrócenia stanu konstytucyjności możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca dopuszczał dalsze naruszanie Konstytucji na przyszłość, przez bezwzględny nakaz dalszego stosowania przepisu już uznanego za niekonstytucyjny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt K 8/07; także wyrok TK z 23 października 2007, P 28/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 106). Wręcz przeciwnie, art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji zezwala na obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu prawnego tylko wyjątkowo, regułą bowiem jest jego nieobowiązywanie, a więc niestosowanie, a "ocena sytuacji i wybór środka naprawczego, który należy w tym względzie zastosować, należy do organu stosującego prawo" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt K 8/07"). Z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma logicznych przesłanek uzasadniających zakończenie tego postępowania na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, a następnie wznawianie postępowania zakończonego w ten sposób. Wydaje się, że obowiązywania aktu nie powinno się utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński, "Glosa do wyroku TK P 10/07, ZNSA 2008, nr 1), a stosowanie przez sąd przepisu, który orzeczeniem TK, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją, nawet gdy TK odroczył utratę jego mocy obowiązującej, kłóciłoby się z logiką stosowania prawa. Argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczenia Trybunału jest więc funkcjonalność prawa - dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przyjąć zatem należy obowiązywanie w Konstytucji tzw. supernormy intertemporalnej przełamującej ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z nią przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości, nawet jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", PiP 2008, z. 5, s. 31-32). W przypadku derogacji przepisu dokonanej przez TK nie ma więc zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie tego przepisu domniemania jego konstytucyjności. Za niestosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przemawiają także argumenty dotyczące ochrony praw jednostki oraz ekonomiki procesowej. Trudno bowiem byłoby uznać za zgodne z zasadą ekonomiki procesowej zawieszenie postępowania przed sądem i oczekiwanie na wykonanie wyroku TK przez ustawodawcę, skoro to wykonanie może trwać bardzo długo. A zatem należy przyjąć, że w odniesieniu do sądów administracyjnych skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji w sprawie, może być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia TK przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Pogląd taki jest zgodny z wyrażanym w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., I OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006r., II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008r., II OSK 1599/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma zatem możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia absurdalnych sytuacji, kiedy sąd zadając pytanie prawne orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnego przepisu. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Sprawa dotycząca orzekania o istnieniu u B. K. choroby zawodowej powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. W rozpatrywanej sprawie Sąd, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.