II GSK 602/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Jerzy Sulimierski Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 747/07 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w C. na czynność Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Wojewody K. - P. na rzecz "P." spółki z o.o. w C. kwotę 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 747/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę "P." Spółki z o.o. z siedzibą w C. na czynność Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany wpisu do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Prowadzony przez skarżącą spółkę Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej S. U. "P. - R." w C. uzyskał z dniem [...] maja 2004 r. wpis nr [...] do rejestru ośrodków, z ważnością wpisu do dnia [...] maja 2007 r. W dniu 11 maja 2007 r., tj. przed upływem ważności wpisu, został złożony ponowny wniosek o wpis do powyższego rejestru ośrodków. Po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zarząd Województwa [...], Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2007 r. dokonał wpisu NZOZ "P. - R." w rejestrze ośrodków pod nr [...], o czym zawiadomił skarżącą pismem z tego samego dnia. Skarżąca spółka pismem z dnia 2 lipca 2007 r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa w związku z dokonanym wpisem do rejestru ośrodków, żądając zmiany daty wpisu z [...] czerwca 2007 r. na 11 maja 2007 r., tj. na dzień złożenia wniosku. W odpowiedzi Wojewoda odmówił zmiany wpisu powołując się na stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 czerwca 2007 r., znak: BON-II-52341-1/WW/07, dotyczące terminu, z jakim należy dokonać wpisu do rejestru ośrodków oraz treści § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 100, poz. 926), który stanowi, iż wpis może być dokonany dopiero po rozpatrzeniu wniosku. Organ wskazał ponadto, iż wpis ma charakter konstytutywny, ponieważ przyznaje wnioskodawcy konkretne uprawnienia i dlatego też wpis nie może być dokonany z mocą wsteczną, gdyż uprawnienia powstają dopiero z chwilą jego dokonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę spółki z następujących przyczyn. Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że z treści art. 10d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.; dalej jako: ustawa o rehabilitacji) nie wynika, że zawiadomienie o dokonaniu wpisu jest rodzajem rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracyjny. Jak wskazuje ustęp 1 tegoż artykułu - wojewoda prowadzi rejestr ośrodków i dokonuje wpisu do tego rejestru. Zawiadomienie, które stosownie do art. 10d ust. 4 ustawy o rehabilitacji wojewoda jest zobowiązany doręczyć ośrodkowi, jest informacją "o sposobie rozpatrzenia wniosku" o wpis, a więc informacją o dokonanej czynności w postaci wpisu. Zdaniem Sądu sam wpis do rejestru ośrodków nie jest decyzją administracyjną, lecz jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Wobec sprecyzowania, iż skarżąca wnosi skargę nie na "zawiadomienie o wpisie", ale na samą czynność wpisu do rejestru, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zawartą w treści skargi argumentację dotyczącą znaczenia prawnego "zawiadomienia o wpisie" należy odnieść do "czynności wpisu". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, że wpis w rejestrze ośrodków ewidencjonuje wcześniej zaistniały fakt prawny. Żaden przepis ustawy nie wskazuje na powstanie konsekwencji prawnych w związku z samą okolicznością zaistnienia podmiotu o określonych cechach i organizacji ("ośrodka") bądź też w związku z jakąkolwiek czynnością podejmowaną przez ten podmiot. Wręcz przeciwnie, z przepisów ustawy wynika, że dopiero uzyskanie wpisu w rejestrze wywołuje skutek w postaci nabycia uprawnień. Zgodnie z art. 10c ust. 2 ustawy o rehabilitacji turnusy rehabilitacyjne zwane "turnusami" (art. 10 pkt 2 ustawy o rehabilitacji) mogą być organizowane wyłącznie przez podmioty, które uzyskały wpis do rejestru organizatorów prowadzonego przez wojewodę (pkt 1) i wyłącznie w ośrodkach, które uzyskały wpis do rejestru ośrodków prowadzonego przez wojewodę (pkt 2). Zatem nie "ośrodki", ale "ośrodki, które uzyskały wpis do rejestru ośrodków" mają prawo przyjmowania turnusów. Sąd pierwszej instancji zauważył, że stosownie do art. 10d ust. 1 ustawy o rehabilitacji wojewoda prowadzi rejestr ośrodków i dokonuje wpisu do tego rejestru na okres 3 lat, po spełnieniu przez ośrodek lub organizatora turnusów warunków określonych zgodnie z ust. 8 pkt 3. Ustawodawca wyznaczył zatem pewne ramy czasowe, w których możliwe jest prowadzenie określonych przedsięwzięć przy zachowaniu z góry ustalonych warunków. Początkiem tego okresu jest wpis do rejestru. W ustawie o rehabilitacji brak jest bowiem przepisu, który wskazywałby na konieczność uwzględnienia przy obliczaniu wspomnianego okresu jakichś faktów poprzedzających wpis. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że uprawnienie wnioskodawcy powstanie z dniem zaistnienia zdarzenia, jakim jest złożenie wniosku. Wniosek taki w żaden sposób nie wynika z treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ze względu na konstytutywny charakter wpisu w rejestrze ośrodków powinien on być dokonywany z oznaczeniem daty, w której organ rozstrzygnął o zasadności wpisu, a nie z datą, w której złożono wniosek o wpis. Nie miał przy tym znaczenia w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca posiadała już wcześniej wpis do rejestru ośrodków. W art. 10d ust. 1 ustawy o rehabilitacji ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że wpisu dokonuje się na określony czas. Upływ tego czasu ex lege skutkuje zatem wygaśnięciem praw związanym z wpisem. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział szczególnego trybu "przedłużania" ważności wpisów w rejestrze. Wniosek skarżącej z dnia 11 maja 2007 r. o dokonanie wpisu zainicjował zatem nowe postępowania w celu dokonania rejestracji ośrodka, które powinno być prowadzone na takich samych zasadach jak przy złożeniu pierwszego wniosku - także odnośnie daty, z jaką będzie dokonany nowy wpis. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał że, organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa. Skargą kasacyjną "P." Spółka z o.o. zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w ten sposób, że wpis Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej S. U. "P. - R." z siedzibą w C. do rejestru ośrodków, w których odbywają się turnusy rehabilitacyjne pod numerem [...] powinien być dokonany z dniem złożenia wniosku, tzn. z dniem 11 maja 2007 r., a z uwagi na fakt, iż ważność dotychczasowego wpisu upłynęła [...] maja 2007 r., to powinien być dokonany z dniem [...] maja 2007 r., a nie dopiero [...] czerwca 2007 r., tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, a także o zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 10c ust. 2 i art. 10d ustawy o rehabilitacji oraz § 13, 14, 15 i 16 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 10d ust. 8 ustawy o rehabilitacji, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegającą na błędnym przyjęciu, iż stanowią one, że wpis do rejestrów ośrodków (tj. uprawnienia wynikające z powyższej czynności) ma charakter konstytutywny, zamiast stwierdzenia, iż ma on charakter deklaratywny, w związku z czym wpis do rejestru ośrodków powinien być dokonany z dniem złożenia wniosku o wpis a nie dopiero z dniem jego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że sprawy, o których mowa w art. 10d ustawy o rehabilitacji, dotyczące wpisu do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne, załatwiane są w drodze czynności wojewody prowadzącego rejestr. Wpis określonego podmiotu do powyższego rejestru ośrodków przyjmujących turnusy rehabilitacyjne potwierdza, że podmiot ten spełnia warunki określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 10d ust. 8 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Oznacza to, że uprawnienie do wpisu do rejestru ośrodków wynika z przepisów prawa, jeżeli podmiot składający wniosek o wpis spełnia warunki określone we wspomnianym wyżej rozporządzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wynika, że wpis do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne ma charakter deklaratoryjny w tym znaczeniu, że potwierdza spełnienie przez określony podmiot warunków wynikających z przepisów prawa. Wpis ten nie jest rozstrzygnięciem organu, które kształtuje stosunek administracyjnoprawny dotyczący praw podmiotu ubiegającego się o wpis do rejestru, a jedynie potwierdzeniem, że wnioskodawca spełnia określone prawem warunki. Gdyby natomiast przyjąć, że wpis rozstrzyga o powstaniu stosunku administracyjnoprawnego, to wówczas rozstrzygnięcie takie wymagałoby formy decyzji administracyjnej, zaś do przyjęcia takiej formy załatwienia sprawy brak jest podstaw w ustawie o rehabilitacji. Dokonanie wpisu w rejestrze ośrodków ma też takie znaczenie, że dopóki wpis nie zostanie dokonany, to podmiot ubiegający się o wpis nie może powoływać się na to, że spełnia warunki dla odbywania się turnusów dla osób niepełnosprawnych korzystających z dofinansowania Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON). W przypadku przyjmowania turnusów przed uzyskaniem wpisu do rejestru ośrodków, ale po złożeniu wniosku o taki wpis ocena, czy turnus jest organizowany we właściwym ośrodku zależy od potwierdzenia przez wojewodę w formie wpisu do rejestru ośrodków, że dany podmiot spełnia określone prawem warunki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisów ustawy nie wynika, że wpis do rejestru ośrodków nie może potwierdzać spełnienia określonych prawem warunków przez podmiot ubiegający się o uzyskanie tego wpisu z inną datą niż data dokonania czynności, jaką jest wpis. Skoro bowiem wpis do rejestru ma jedynie potwierdzać spełnienie warunków (wojewoda dokonuje wpisu do rejestru po spełnieniu warunków - zob. art. 10d ust. 1 ustawy o rehabilitacji), to rozstrzygające znaczenie ma to, czy i kiedy podmiot ubiegający się o wpis spełnił te warunki, przy czym jednym z tych warunków jest złożenie wniosku, a nie to, kiedy wojewoda wniosek ten rozpatrzy i dokona wpisu. Nie można zatem wykluczyć, że wpis może potwierdzać spełnienie warunków z datą złożenia wniosku lub inną datą po złożeniu wniosku, jeżeli przemawiają za tym okoliczności sprawy i interes podmiotu ubiegającego się o uzyskanie wpisu. Może się to odnosić do sytuacji, gdy o uzyskanie wpisu na kolejny okres ubiega się ośrodek, który jest już wpisany do rejestru. Kolejny wpis do rejestru powinien wówczas w maksymalnym stopniu umożliwić danemu podmiotowi zachowanie ciągłości prowadzonej działalności. W sytuacji, gdy ośrodek, który posiada wpis do rejestru składa kolejny wniosek o wpis do tego rejestru z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 10d ust. 1 ustawy o rehabilitacji, a ponadto spełnia wymagane prawem warunki, byłoby całkowicie niezrozumiałe i sprzeczne z celem prowadzenia rejestru takie rozwiązanie, według którego kolejny wpis ma znaczenie tylko na przyszłość (tj. po jego dokonaniu) i nie może potwierdzać spełnienia wymaganych warunków z datą wcześniejszą niż data rozpatrzenia wniosku o ten wpis. Oznaczałoby to bowiem, że uprawnienie do bycia ośrodkiem organizującym turnusy rehabilitacyjne dla osób niepełnosprawnych korzystających z dofinansowania PFRON zależy nie tylko od spełnienia przez dany ośrodek określonych prawem warunków i uzyskania wpisu do rejestru ośrodków, ale także od tego, kiedy organ rozpatrzy wniosek i dokona wpisu do rejestru. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że wpis do rejestru ma charakter konstytutywny w tym znaczeniu, że kreuje określony stosunek prawny, a wobec tego - że nie jest dopuszczalne, by wpis do rejestru potwierdzał spełnienie wymaganych prawem warunków z datą wcześniejszą niż data rozpatrzenia wniosku o wpis. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji rozważy, czy prowadzony przez skarżącą spółkę Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej S. U. "P. - R." spełniał wymagane prawem warunki przed dokonaniem kolejnego wpisu do rejestru ośrodków, od określonej daty i czy wobec tego uzyskany wpis do rejestru powinien obejmować okres od tej daty. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 380 zł, na którą składa się równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) i opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu pierwszej instancji (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, który występował w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz uczestniczył w rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (180 zł).