II SA/Łd 872/08

Dnia 27 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] roku, Nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy W. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, D. Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi wydanej przez Naczelnika Gminy W. w dniu [...] roku stwierdzającego, że I. A. nabył, na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, własność nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 3,64 ha położonej w S., gm. W. W ocenie strony, w sprawie nie zaistniały przesłanki niezbędne do wydania aktu własności ziemi, gdyż ówczesny posiadacz gospodarstwa rolnego nabył je bez zachowania formy aktu notarialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] roku wydanego przez Naczelnika Gminy W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 231, poz. 1700). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że akt własności ziemi jest ostateczny i został wydany na podstawie art. 1 ust. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Dokument ten stanowi wyłączny dowód nabycia nieruchomości rolnej, co potwierdza art. 10 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Jak wskazał organ, w obecnym stanie prawnym nie ma prawnej możliwości uchylenia mocy prawnej aktu własności ziemi, co wprost wynika z przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowania administracyjne toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Z tych względów, jak podał organ, zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. Ł. wskazała, że przedstawiona przez organ regulacja prawna skutkuje tym, że osoby bezpodstawnie pozbawione prawa własności, nie mają możliwości dochodzenia swoich praw. Z tego powodu decyzja organu I instancji jest sprzeczna z naczelnymi zasadami konstytucyjnymi, takimi jak praworządność, czy ochrona własności. Tymczasem, akt własności ziemi został wydany z naruszeniem wszelkich procedur, gdyż nie uwzględniono faktu, że znany był właściciel gospodarstwa rolnego, którym była m. in. matka wnioskodawczyni. Matka wnioskodawczyni i jej pierwszy mąż nabyli gospodarstwo rolne na mocy aktu notarialnego z dnia 29 kwietnia 1921 roku. Fakt, że oboje współwłaściciele nie żyli w dniu wejścia w życie ustawy stanowiącej podstawę wydania aktu własności ziemi, nie ma wpływu na ocenę sprawy, gdyż pozostali po nich spadkobiercy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości, w jakimkolwiek nadzwyczajnym trybie, wzruszenia decyzji – aktu własności ziemi. Ustosunkowując się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż regulacja prawna narusza podstawowe zasady konstytucyjne, organ wskazał, że strona miała możliwość kwestionowania aktu własności ziemi w ciągu blisko 17 lat. Zaniechanie skarżącej w tym zakresie powoduje, że nie może ona teraz skutecznie powoływać się na konstytucyjnie chronione prawo własności. Pogląd taki zawarł również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 maja 2000 roku (sygn. akt: SK 29/99, OTK 2000/4/110) wskazując, że akty własności ziemi przestały być wydawane w kwietniu 1982 roku, po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zatem zainteresowane osoby dysponowały okresem minimum 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. W skardze D. Ł. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku i [...] roku oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie przepisów określających podstawy stwierdzenia nieważności decyzji oraz konstytucyjnych przepisów o ochronie własności i zasadach zaskarżania decyzji administracyjnych w związku z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi jest bezpodstawna, gdyż akt ten został wydany bez podstawy prawnej. Wskazany natomiast przez organ orzekający przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku koliduje z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności i demokratycznego państwa prawa. Wbrew twierdzeniem organu, nie miała ona 17 lat na podjęcie stosownych działań, gdyż nie wiedziała o wydaniu aktu własności ziemi, bowiem nie mieszka w gospodarstwie rolnym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do dyspozycji art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd zobowiązany jest ustalić, czy organ administracji orzekając w sprawie, był właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia. Zagadnienie właściwości organu do orzekania w sprawach stwierdzenia nieważności aktów własności ziemi było już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 583/01. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004 roku Sąd rozpoznając skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] roku. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze - właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych wypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zatem wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. To, jaki organ jest organem wyższego stopnia, określa co do zasady przepis art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten jednak nie rozwiązuje wprost takiego problemu, gdy kwestionowana decyzja oparta jest na przepisach, które już obecnie nie obowiązują. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że do określenia właściwego organu wyższego stopnia nie wystarczy powołanie się na przepis art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale konieczne jest sięgnięcie do przepisów innych ustaw. Właściwość rzeczowa organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 roku, sygn. akt I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 roku, sygn. akt III RN 83/98). Natomiast w razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego określa się organ wyższego stopnia. Ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) uchyliła ustawę z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) i przekazała te sprawy do rozpoznania sądom powszechnym. A zatem, od daty wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 roku sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należą więc do kompetencji ani samorządu, ani organów administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do orzeczeń naczelników gmin, powiatowych komisji uwłaszczeniowych i naczelników powiatów były wojewódzkie komisje uwłaszczeniowe, a po ich likwidacji - wojewodowie lub dyrektorzy wydziałów stopnia wojewódzkiego (w zależności od okresu). Z treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 roku Nr 32, poz. 176) wynikało, że zadania należące dotychczas do organów stopnia wojewódzkiego przechodzą do właściwości wojewodów, chyba że zadania te i kompetencje zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. W kwestii uwłaszczeń nie było żadnego przepisu szczególnego (wobec wcześniejszego uchylenia ustawy), a zatem na mocy powyższego przepisu należałoby przyjąć, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi - organu stopnia podstawowego właściwy jest organ stopnia wojewódzkiego, czyli wojewoda w I instancji i minister w II instancji. Sytuacja ta nie uległa zmianie po zmianie kompetencji organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa. Wskazany powyżej wyrok WSA w Łodzi zaskarżony został kasacją przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 roku w sprawie II OSK 1072/04 została oddalona. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA w Łodzi co do niewłaściwości samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach o stwierdzenie nieważności aktów własności ziemi jednoznacznie stwierdzając, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie (również umorzenia postępowania) podejmuje wyłącznie właściwy organ trafnie określony przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko to jest również w pełni aktualne w odniesieniu do decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Skoro zatem w sprawie orzekał organ niewłaściwy, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 ustawy było bezprzedmiotowe. K.O.