VII SA/Wa 1843/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] marca 2001 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26, ze zm.), nakazał A. G. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego (o wymiarach: szer. 3,87 m x dł. 11,00 m), wybudowanego samowolnie, na terenie posesji przy ul. [...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z posesją przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przy piśmie z dnia 2 lutego 2000 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] zgodnie z właściwością przesłał akta sprawy dotyczącej ww. samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na terenie posesji przy ul. [...] w W., przez A. G.. W ocenie PINB, z danych zawartych w aktach sprawy wynika, że inwestor rozpoczynając roboty budowlane w 1994 roku nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 1994 r. w wyniku odwołania została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1994 r. Natomiast w trakcie oględzin dokonanych w dniu 31 marca 1995 r. przez Wydział Architektury Urzędu [...] stwierdzono, że na granicy z posesją [...] wykonano mur (na stropie garażu) wys. 2,62 m od poziomu terenu. Garaż zagłębiony ok. 1,2 m poniżej poziomu terenu. Wstrzymanie budowy nastąpiło jedynie wpisem w ww. protokole. Ponadto organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., Nr [...], Prezydent [...] zezwolił na budowę budynku mieszkalnego, z warunkiem, iż ww. pozwolenie nie dotyczy budynku garażowego, którego budowa rozstrzygnięta zostanie w trakcie odrębnego postępowania. W aktach sprawy brak jest wniosku strony o wydanie pozwolenia na budowę garażu. W ocenie PINB część obiektu powstała w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jednakże budowa kontynuowana była przez następne lata, i zakończyła się w 1998 r. Zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 1998 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ I instancji powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zgodnie z tym orzecznictwem zaniechanie robót budowlanych po 1 stycznia 1995 r. wywiera określone skutki prawne, które miałyby wpływ na ocenę zastosowania Prawa budowlanego z 1974 r. w odniesieniu do dopuszczalności legalizacji samowoli. Legalizacja, bowiem samowoli budowlanej, na podstawie ww. przepisów uzależniona jest wyłącznie od zakończenia budowy przed 1 stycznia 1995 r. - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (artykuł RPEiS ,1998/1/13). Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. G. zarzucając jej nieprecyzyjną analizę stanu faktycznego i prawnego. Wskazał, że wstrzymanie ww. obiektu pismem narusza art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co oznacza, że wstrzymanie było nieskuteczne. Ponadto rozbiórka garażu może doprowadzić do katastrofy budowlanej, ponieważ budynek ten jest konstrukcyjnie połączony z budynkiem mieszkalnym. Jego zdaniem w aktach sprawy brak jest ustalenia ostatecznej daty zakończenia garażu. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że PINB w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W jego ocenie inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu, realizując go samowolnie. Ponadto wskazał, że Prawo budowlane z 1994 r. nie przewiduje możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a rygorystyczny przepis art. 48 tego prawa jest zgodny z Konstytucją RP. Zatem jedynym możliwym działaniem organu było wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wskazał, iż możliwość ich zastosowania występuje jedynie w przypadkach gdy obiekt budowlany nie podlega restrykcjom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył w dniu 17 marca 2003 r. A. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 8 k.p.a., a ponadto powtórzył te same zarzuty co w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., ponieważ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] - nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, wszystkich okoliczności sprawy. Z kolei uchybienia o charakterze proceduralnym miały wpływ na błędne zastosowanie przez ww. organy nadzoru budowlanego art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W art. 7 k.p.a. została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji błędnie ustaliły, że przedmiotowy garaż nie był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 1994 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce przy ul. [...] w W.. A zatem inwestor uzyskał na przedmiotowy garaż ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Następnie w wyniku skargi C. O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1994 r., Nr [...], uchylił własną decyzję Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym należy stwierdzić, że do chwili uprawomocnienia się decyzji wydanej w trybie autokontroli organu administracyjnego, inwestor mógł realizować przedmiotowy garaż w oparciu o ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 4 listopada 1994 r. garaż był zrealizowany w stanie surowym otwartym, a inwestor nie prowadził już robót budowlanych związanych z jego budową. Powyższe wynika z pisma Urzędu [...] z dnia 3 kwietnia 1995 r. Ponadto z protokołu oględzin robót budowlanych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 2 czerwca 2000 r. wynika, że przedmiotowy garaż jest nadal w stanie surowym, ale zamkniętym. A zatem pomimo, że zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 1998 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, to z ustaleń organów administracyjnych prowadzących na przestrzeni kilku lat postępowanie administracyjne dot. budowy garażu wynika, że budynek ten był w stanie surowym, tj. z wykonanymi ścianami i stropem. Nie uległ zmianie od listopada 1994 r. Na powyższą ocenę nie mają wpływu zapisy, które zawarł PINB w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lutego 2001 r. W protokole tym wskazuje się na budowę obiektu budowlanego przyległego do budynku mieszkalnego, jednak zakres prac w ogóle nie jest związany z budową garażu, ponieważ prace te związane są z budową tarasu (położenie terakoty i umieszczenie tralek) zlokalizowanego na dachu przedmiotowego garażu. Potwierdzają to również zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy, które przedstawiają częściowe wykonanie na dachu garażu terakoty i tralek bez poręczy. W związku z powyższym organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń stanu faktycznego, ponieważ na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału wprost wynika, że stan surowy przedmiotowego garażu został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto stan surowy garażu został zrealizowany jeszcze pod rządami starej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego garażu toczyło się już w dniu 4 listopada 1994 r. W tym dniu, a więc już po uchyleniu przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. dla przedmiotowego garażu, organ administracyjny przeprowadził wizję lokalną. Okoliczność ta oznacza, że przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. było już prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie ww. garażu. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zasadą jest, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy. Jednak w ust. 2. został zawarty wyjątek od tej zasady. Art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (o bezwzględnym nakazie rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Jak wynika z powyższego, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu zostało wszczęte jeszcze przed 1 stycznia 1995 r., a ponadto garaż w stanie surowym został zrealizowany również pod rządami starego Prawa budowanego z 1974 r. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89, poz. 414, ze zm.) polega na doprowadzeniu budowy już do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. A uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 sierpnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 998/96 (publ. LexPolonica nr 344875, Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 2000/5 str. 326). A zatem okoliczność złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku wraz z garażem w 1998 r. nie ma w ogóle znaczenia z punktu widzenia dyspozycji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ w przepisie tym znaczenie ma nie moment zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lecz faktyczna okoliczność jego powstania. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy garaż zrealizowany w stanie surowym, jako obiekt budowlany mógł być użytkowany, bez przeprowadzenia prac wykończeniowych, które można prowadzić już podczas użytkowania. W przedmiotowej sprawie istniałaby możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., gdyby organy nadzoru wykazały, że po 1 stycznia 1995 r. inwestor prowadził roboty budowlane związane z budową garażu. Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji nie wykazały, iż roboty takie były prowadzone po ww. dacie. Z tych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na ewentualne zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II i III wyroku orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.