I SA/Wa 1430/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy L. kwotę 3900 (trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod publiczną drogę gminną – ul. [...] i ul. [...] w L., oznaczony jako działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m ² z obrębu ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty na rzecz M. i S. W., uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej powoływana jako "Przepisy wprowadzające (...)"). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł w imieniu Gminy L. - Prezydent Miasta L., kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania (Gminę, a nie Skarb Państwa) oraz naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy L. o zawieszenie postępowania w związku z faktem skierowania w dniu 2 kwietnia 2007 r. przez Radę Miejską w L. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie"), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] (obecnie ul. [...]) w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m² w obrębie ew. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn"), po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego W. L. Z operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2007 r. wynika, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości zajętej pod publiczną drogę gminną została ustalona według stanu nieruchomości z dnia 29 października 1998 r. (tj. z dnia wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające (...)) z uwzględnieniem cen z dnia sporządzenia operatu. Stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ugn, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują między innymi przepisy art. 152 - 154 ugn. Na podstawie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ wskazał, że wprawdzie z treści § 4 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego przy sporządzaniu operatu szacunkowego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, jednak § 36 ust. 2 rozporządzenia pozwala w przypadku braku cen przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne na zastosowanie podejścia porównawczego określającego wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. W niniejszej sprawie biegły określił wartość nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia, przyjmując jako obiekty porównawcze nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską, położone na terenie miasta L. objęte transakcjami sprzedaży w formie aktów notarialnych w latach 2005 – 2007. Z operatu wynika, że wartość rynkową oszacowano przy uwzględnieniu celu wyceny i rodzaju nieruchomości, jej położenia, danych o cenach rynkowych nieruchomości podobnych oraz stanu prawnego nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Jak wynika z analizy operatu przy wycenie przedmiotowego gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę działki podobne pod względem lokalizacji, dojazdu, infrastruktury technicznej oraz zastosował wymienione w opinii współczynniki korygujące. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z brzmieniem § 36 rozporządzenia, zastosowanie metody porównawczej, opisanej w ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w ust. 2 , tak więc niezastosowanie przez rzeczoznawcę metody pierwszej powinno być dokładnie uzasadnione. W prawdzie w przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił dlaczego przy wycenie nieruchomości posłużył się ust. 2 § 36 rozporządzenia, nie mniej jednak zastosowanie wybranej metody uzasadnił na rozprawie administracyjnej, jak również ustosunkował się na rozprawie do zarzutów przedstawiciela Prezydenta Miasta L. dotyczących wątpliwości w zakresie sporządzonej wyceny. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody [...], podnoszone w odwołaniu argumenty, że przedstawiona w operacie kwota odszkodowania jest zawyżona, a do wyceny zamiast działek zajętych pod drogi publiczne przyjęto do porównań działki przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, należy uznać za bezpodstawne. Powyższe stwierdzenia nie zostały poparte żadnymi dowodami, które mogłyby potwierdzać inną wartość opisanej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wojewoda, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05 (LEX nr 276587) stwierdził, że jeżeli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej zasadności zobowiązania Gminy L., a nie Skarbu Państwa do zapłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do dnia 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich, Wojewoda stwierdził, powołując się na dotychczasową linię orzecznictwa, że przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 kpa, tj. brak odniesienia się do wniosku Gminy o zawieszenie postępowania Wojewoda stwierdził, że taki wniosek złożony przez Prezydenta Miasta L. nie mógł być uznany jako złożony przez stronę, która wszczęła postępowanie, bowiem w rozpatrywanej sprawie stroną, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte są M. i S. W. Organ podkreślił również, iż Minister Budownictwa rozpatrując zażalenia na postanowienia organu wojewódzkiego zawieszającego z urzędu postępowania odwoławcze w związku z koniecznością rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny nieaktualnej już sprawy z wniosku Rady Miejskiej w K. o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) zajmował stanowisko, iż w takich przypadkach postępowania administracyjne nie powinny być zawieszane, bowiem do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny oceniane przepisy są obowiązujące dla organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 145a § 1 kpa w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, strona może żądać wznowienia postępowania. Tym samym, zdaniem Wojewody, prawa stron w postępowaniu administracyjnym są chronione art. 145a § 1 kpa i nie ma podstaw do zawieszenia takiego postępowania. Wojewoda [...] stwierdził, iż wobec nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. własności przedmiotowej nieruchomości potwierdzonej ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] marca 2007 r. czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe, a zobowiązanie Prezydenta Miasta L. do zapłaty odszkodowania za zajęcie przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną nie powinno budzić wątpliwości. Od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: - art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...), poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 101 § 1 i 3 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania, mimo iż wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto zarzucono organowi oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia odszkodowania stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen, wartość gruntu można określić na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Należy jednak mieć na uwadze przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na szczególne cech i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości. Biegły, w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego musi znać ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nie ograniczając się do rynku lokalnego. W niniejszym postępowaniu rzeczoznawca oparł się na porównaniu wartości działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, zamiast działek przeznaczonych pod drogi, nie przytaczając nawet cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, co doprowadziło do zawyżenia rynkowej wartości nieruchomości, a tym samym i należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty można uznać za zasadne. Obowiązkiem organu administracji, warunkującym wydanie zgodnej z prawem decyzji, jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...), odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające (...) określa, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie organy obu instancji podstawą swych ustaleń uczyniły natomiast operat szacunkowy, który pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzania, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (...). W niniejszej sprawie, jak wynika ze strony 6 operatu szacunkowego, przedmiotem wyceny rzeczoznawca uczynił nie kilkanaście, a dziesięć nieruchomości. Powyższe, zdaniem Sądu, pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu operat może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy, jednak po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie operat został sporządzony w dniu [...] marca 2007 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu (dokładnie dwa dni przed upływem tego terminu), jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło po ponad 4 miesiącach od daty upływu terminu jego ważności, co organ II instancji zupełnie zignorował. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy jednak również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Jedynym sposobem umożliwiającym korzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach operatu nie było dopuszczalne. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, nie dokonał własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 kpa, ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina L. wniosła w trakcie postępowania o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Z akt sprawy nie wynika, aby powyższy wniosek został rozpatrzony w sposób wymagany dyspozycją art. 101 § 3 kpa. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 145a § 1 i 2 kpa, w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego można żądać wznowienia postępowania. Tym samym prawa stron w postępowaniu administracyjnym chronione są powołanym przepisem. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi wskazującego, że organy błędnie zaliczyły obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorię dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z dotychczasową linią orzecznictwa, art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nakłada na wszystkie gminy, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Nie budzi zatem wątpliwości obowiązek wypłacenia odszkodowania przez Gminę L. Również zarzut przyjęcia nieprawidłowych nieruchomości porównawczych opiera się na niezrozumieniu regulacji zawartej w § 36 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Nie można brać jako bazy porównawczej cen nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, ponieważ nieruchomości takie nie są przedmiotem obrotu wolnorynkowego. W konsekwencji uznać należy, że decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego art. 156 ust. 3 ugn oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, natomiast zaskarżona decyzja narusza dodatkowo przepis art. 15 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione powyżej rozważania. Mając na uwadze wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.