II SA/Bd 925/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. W dniu [...] września 2008 r. skarżący R. R. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem W. R. Do wniosku zostało dołączone m.in. oświadczenie niepełnosprawnego W. R., iż jest kawalerem, nie posiada dzieci; matka ze względu na wiek (75 lat) i stan zdrowia nie może sprawować nad nim opieki. Z rodzeństwa posiada dwóch braci i siostrę; mieszka wspólnie z bratem R. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta Rypina odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że W. R. – osoba wymagająca opieki ze względu na to, iż jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji (zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS) ma 53 lata, jest kawalerem, nie posiada dzieci. Osobami, które są zobowiązane do jego alimentacji są matka oraz brat R. R. Matka, z uwagi na wiek i stan zdrowia nie może zapewnić opieki. Natomiast skarżący jest osobą zdolną do pracy, rezygnującą z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Organ podniósł, że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416; zwanej w skrócie "u.ś.r.") w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten (podobnie jak dotyczący tego samego przepisu wyrok z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07) wszedł w życie 31 lipca 2008 r. Z tym dniem nastąpiło zatem rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże Trybunał w swoich wyrokach nie odniósł się do kwestii sposobu ustalania składu rodziny, a tym samym i dochodu rodziny, warunkującego nabycie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu oznacza to, że brak jest podstaw do innego niż dotychczas sposobu ustalania składu i dochodu rodziny ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Stosownie zaś do art. 3 pkt 16 u.ś.r. skarżący nie może być członkiem rodziny wymagającej opieki. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. Kolegium uznało, że skarżący spełnia ustawowe warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednakże organ odwoławczy podzielił pogląd Burmistrza, iż nie jest możliwe dokonanie ustaleń odnośnie spełniania kryterium dochodu rodziny uprawniającego do otrzymania świadczenia. Skarżący, będący bratem osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę, nie jest bowiem członkiem rodziny w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego R. R. podkreślił, iż organy przyznają, iż jest on jedynym opiekunem niepełnosprawnego brata, a odmawiają przyznania świadczenia tylko ze względu na brak jednoznaczynych uregulowań prawnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ administracji nie kwestionuje, iż konsekwencją ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, opubl. Dz. U. Nr 138, poz. 872) jest uznanie, iż także skarżący, który zrezygnował z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, należy do kręgu osób które zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnione są do świadczenia pielęgnacyjnego. Rodzeństwo, a więc także bracia, stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lipca 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.r.o.") obciążeni są bowiem obowiązkiem alimentacyjnym. Słusznie jednak organ zwrócił uwagę na przepisy art. 17 ust. 2 i art. 3 pkt 16 u.ś.r. Wynika z nich, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zależne jest także od kryterium dochodowego, mierzonego wielkością dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. Krąg rodziny został przy tym określony w art. 3 pkt 16 u.ś.r. bardzo wąsko, gdyż obejmuje on jedynie "małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". Tak określony krąg "rodziny" nie pokrywa się z kręgiem osób zobowiązanych do alimentacji, których sytuacja była przedmiotem rozważań Trybunału we wskazanym wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Mamy tu do czynienia z tym samym rodzajem "pominięcia", którego zaistnienie skutkowało stwierdzeniem niezgodności art. 17 ust. 1 u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji wyrażającym konstytucyjną zasadę równości. Mając na względzie obowiązek wykładni prokonstytucyjnej należałoby zatem w takiej sytuacji uznać, że definicja "rodziny" z art. 3 pkt 16 u.ś.r. powinna być stosowana jedynie w przypadku rozważania prawa do świadczeń dla osób "niepominiętych", wskazanych wprost w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym jeszcze przed wejściem w życie wyroku Trybunału z 18 lipca 2008 r. Krąg "rodziny" dla osób "pominiętych" w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinien być wyznaczony w inny sposób i uwzględniać to, iż zdaniem Trybunału w jednakowy sposób powinny być traktowane wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Podkreślenie przez Trybunał potrzeby jednakowego, tj. równego traktowania osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym nakazywałoby konsekwentnie uznawanie za krąg "rodziny", dla potrzeb przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wszystkich osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby niepełnosprawnej. Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek ten. tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Należy jednakże zauważyć, że wśród tych osób istnieje hierarchia, jeżeli chodzi o pierwszeństwo w realizacji obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. "Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi". Ponadto "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami" (art. 132 k.r.o.). Co więcej, krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża nie w sposób równy, ale "w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym" (art. 129 § 2 k.r.o.). W przypadku zatem, jeżeli osobą podejmującą się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest jego brat, można mówić, iż czyni to w ramach wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego dopiero wówczas, kiedy zostanie wykazane, iż ani zstępni ani wstępni niepełnosprawnego (o ile tacy są) nie są w stanie uczynić swojemu obowiązkowi alimentacji, ani nie są w stanie na czas dostarczyć potrzebnych niepełnosprawnemu środków utrzymania, choćby w postaci środków pieniężnych na opłacenie opiekuna wspomagającego niepełnosprawnego w codziennych czynnościach. Wynika z powyższego także to, iż przeciwieństwie do obowiązku rodziców względem dzieci, obowiązek utrzymania (do którego to pojęcia nawiązuje definicja art. 3 pkt 16 u.ś.r.) nie musi się rozkładać równo pomiędzy wszystkie osoby (w tym krewne w jednakowym stopniu) zobowiązane do alimentacji innego niż dziecko członka rodziny. Rozważając problem związany z określeniem sposobu obliczenia kryterium dochodowego dla innych niż rodzice osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego członka rodziny należy mieć ponadto na uwadze, iż wprowadzenie tego kryterium pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą pomocniczości (wyrażonej w preambule Konstytucji RP), stosownie do której Państwo ma wspierać, a nie zastępować w alimentacji osoby do tego zobowiązane (por. rozważania w pkt 4.2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06). Mając na względzie tą zasadę nie można by zdaniem Sądu zarzucać ustawodawcy, iż nie wypełnia obowiązku uwzględniania dobra rodziny (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) nie przewidując wsparcia dla rodziny (tj. kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym) w sytuacji kiedy o wsparcie, poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ubiegałaby się osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, podnosząc argument swojego niskiego dochodu, jak też niskiego dochodu wymagającego opieki, niepełnosprawnego członka rodziny, z jednoczesnym pominięciem tej okoliczności, iż istnieje inna osoba zobowiązana w tym samym (lub wyższym) stopniu do alimentacji, dysponująca dochodami znaczenie przekraczającymi kryterium dochodowe, tj. dochodami pozwalającymi na utrzymanie nie tylko siebie, ale również osoby niepełnosprawnej i członka rodziny podejmującego się opieki nad niepełnosprawnym. W takim bowiem przypadku należałoby w pierwszej kolejności czynić starania, w tym na drodze sądowej, o zrealizowanie obowiązku alimentacyjnego przez osobę, która jest w pełni zdolna się z niego wywiązać. W tym miejscu trzeba zauważyć, iż taką właśnie kolejność tj. najpierw obowiązek starań na drodze sądowej, a dopiero później, w przypadku braku możliwości egzekwowania ustalonego sądownie obowiązku – możliwość przyznania pomocy Państwa, była przyjęta w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w przypadku podjęcia się opieki na innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, należałoby dla zbadania, czy spełnione jest kryterium dochodowe, przyjąć, iż "rodziną", o której mowa w art. 17 ust. 2 u.ś.r. są wszystkie osoby zobowiązane do alimentacji w tym samym lub wyższym stopniu, jak osoba podejmująca się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustalenie dochodów na osobę w tak rozumianej rodzinie musiałoby być jednak poprzedzone zbadaniem, czy osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z podjęciem się opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny, podejmuje się opieki w sytuacji, kiedy osoby mające "wyższe" pierwszeństwo do wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego nie są w stanie z takiego obowiązku się wywiązać. Sąd dostrzega, iż ustalenie czy i w jakim zakresie dana osoba (z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji) powinna się wywiązywać z obowiązku alimentacyjnego jest sprawą cywilną, której rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego (por. art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego; Dz. U. Nr 43, poz. 296; z późn. zm.). Powyższe nie wyczerpuje problemów związanych ze zbadaniem, w przypadku podjęcia opieki nad niepełnosprawnym przez jego rodzeństwo, czy zostało spełnione kryterium dochodowe. W celu określenia dochodów określonego w powyższy sposób kręgu osób ("rodziny") należałoby wymagać, aby ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne określił krąg osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego członka rodziny. Tymczasem art. 23 ust. 3 wyraźnie wymaga, aby osoba ubiegająca się o świadczenie wskazała jedynie dane swoje i swoich dzieci. Konieczne byłoby także przedstawienie zaświadczeń o dochodach podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy (art. 23 ust. 4 pkt 1 u.ś.r.). Zaświadczenie takie, stosownie do art. 306a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60; z późn. zm.) wydaje organ podatkowy w przypadku kiedy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową (art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej). Informacje zawarte w aktach spraw podatkowych mogą być udostępniane ściśle określonym podmiotom, wymienionym w art. 299 Ordynacji podatkowej. Nie ma wśród nich wymienionej osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne. O możliwości wydania zaświadczenia o dochodzie na żądanie innego podmiotu niż podatnik nie wspomina także art. 306i Ordynacji podatkowej. W konsekwencji zdaniem Sądu należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie możliwość ustalenia, czy spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego w kręgu osób, które należałoby uznać za "rodzinę" w rozumieniu art. 17 ust. 2 u.ś.r. zależne jest od interwencji ustawodawcy, który w drodze zmian stosownych przepisów ustaw musi usunąć przeszkody do realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. Do czasu stosownych zmian ustawowych nie można uznać, iż organy administracji odmawiając przyznania świadczenia osobie rezygnującej z pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, naruszają przepisy prawa. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.