II FSK 1506/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędzia NSA Krystyna Nowak (sprawozdawca), Sędzia NSA Jan Rudowski, Protokolant Anna Dziewiż - Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 900/06 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 26 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w S. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 900/06, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z 26 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Z uzasadnienia wyroku wynikało, że wskazanym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 17, 18 i art. 64c § 4 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), Dyrektor Izby Skarbowej w S. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z 27 czerwca 2006 r., nr [...], w sprawie obciążenia będącego wierzycielem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w K. kosztami egzekucyjnymi powstałymi w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym przeciwko M. D. Z uzasadnienia postanowienia wynikało, że organ egzekucyjny I instancji postanowieniem z 27 czerwca 2006 r. obciążył wierzyciela – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. – kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko M. D. na podstawie kilkudziesięciu tytułów wykonawczych wystawionych przez tegoż wierzyciela. Do wydania postanowienia doszło w następstwie stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanej, postępowanie egzekucyjne bowiem umorzone zostało odrębnym postanowieniem na podstawie art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec braku możliwości uzyskania w jego wyniku kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wierzyciel złożył zażalenie na to postanowienie i wniósł o obciążenie zobowiązanej kosztami postępowania egzekucyjnego. Składając zażalenie wierzyciel wskazał również składniki majątku zobowiązanej, z których można było, jego zdaniem, prowadzić egzekucję. Dyrektor Izby Skarbowej rozpatrując sprawę na skutek zażalenia uznał postanowienie organu egzekucyjnego za zgodne z prawem w świetle występującego w sprawie stanu faktycznego; przedstawił szczegółowo przebieg i wyniki dotychczasowego postępowania egzekucyjnego, które doprowadziły organ egzekucyjny do wniosku, że w dalszym postępowaniu dotyczącym dochodzonych należności pieniężnych nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wskazał też, że konsekwencją umorzenia postępowania i braku możliwości ściągnięcia kosztów od zobowiązanej jest obciążenie tymi kosztami wierzyciela stosownie do dyspozycji art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. zaskarżone zostało przez wierzyciela do sądu administracyjnego z powodu jego niezgodności z prawem. Domagając się uchylenia postanowienia skarżący nie wskazał wprost przepisów prawa naruszonych przez organ odwoławczy. Z treści uzasadnienia skargi wynikało jednak, iż kwestionuje trafność ustaleń co do braku aktualnych możliwości skutecznego prowadzenia dalszej egzekucji, uważając że umorzenie postępowania egzekucyjnego było przedwczesne w sytuacji, gdy zobowiązana uzyskuje stały, comiesięczny dochód w wysokości 400 zł z tytułu wynajmu nieruchomości, niepodlegający ograniczeniom egzekucyjnym. Uważa, że zajęcie tego dochodu pozwoliłoby chociażby na pokrycie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie, zarzuty skargi uznając za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga okazała się nieuzasadnioną; nie zachodziły bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie odpowiadało przepisom prawa. Stanowiąc w art. 64c § 1, że pobierane w postępowaniu egzekucyjnym opłaty, o których mowa w jej art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z poniesionymi przez organ egzekucyjny wydatkami stanowią koszty egzekucyjne, które zasadniczo obciążają zobowiązanego, ustawa postępowaniu egzekucyjnym w administracji uczyniła od tej zasady zastrzeżenie, o jakim mowa w art. 64c § 4, z którego wynika, że koszty obowiązany jest pokryć wierzyciel, jeżeli nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Z § 7 art. 64c ustawy wynika z kolei, że organ egzekucyjny postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych wydaje z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Zatem obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, nie zależy od uznania organu egzekucyjnego, lecz jest prostą konsekwencją stwierdzenia, że niemożliwym jest ich ściągnięcie od zobowiązanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, u podstaw nałożenia na wierzyciela obowiązku poniesienia kosztów egzekucyjnych legło ustalenie przez organ egzekucyjny, iż warunki w jakich prowadzona jest egzekucja, w szczególności brak po stronie zobowiązanej majątku ruchomego, wierzytelności czy innych praw majątkowych nadających się do zajęcia, nie pozwalają na dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec braku perspektyw co do możliwości uzyskania kwot pieniężnych pozwalających na pełne pokrycie nie tylko wydatków egzekucyjnych, ale chociażby części dochodzonych w egzekucji należności pieniężnych, co też stanowiło przesłankę do wydania przez organ egzekucyjny odrębnego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wniósł o zmianę w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od uczestnika na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64c § 4 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przy obciążaniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego wystarczy stwierdzenie, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone na podstawie przesłanki wymienionej w przytoczonym przepisie, co oznacza, iż wystarczy, aby organ egzekucyjny jednorazowo ustalił stan majątkowy zobowiązanego bez uwzględnienia comiesięcznych stałych dochodów zobowiązanego oraz przez przyjęcie, że organ egzekucyjny nie musi przedstawiać dowodu na to, że egzekucja jest bezskuteczna, w związku z czym wierzyciel zobowiązany jest do zapłaty powstałych kosztów egzekucyjnych; zdaniem skarżącego jednorazowe ustalenie stanu majątkowego zobowiązanego nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że stan majątkowy zobowiązanego może ulec zmianie, tym bardziej gdy osiąga on stały comiesięczny dochód, w związku z czym nie było podstaw do obciążenia wierzyciela obowiązkiem zwrotu kosztów egzekucyjnych, zdaniem skarżącego uczestnik obciążając skarżącego obowiązkiem zapłaty kosztów egzekucyjnych powinien przedstawić dowód na to, że egzekucja wobec dłużnika jest bezskuteczna. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi wskazał, że stanowisko doktryny wskazuje na fakt, iż "Organ egzekucyjny może żądać od wierzyciela zapłaty powstałych kosztów egzekucyjnych, jeśli okaże się, że nie mogą być one ściągnięte od dłużnika. Zatem do podjęcia takiego rozstrzygnięcia niezbędne jest udowodnienie przez organ egzekucyjny, iż dłużnik jest niewypłacalny. Musi więc istnieć dowód bezskutecznej egzekucji z majątku dłużnika. Dopiero wówczas można obciążyć kosztami wierzyciela", Edward Jankowski, Niesłuszne żądanie kosztów, artykuł opubl. w "Rzeczypospolitej" 2004/9/1. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie przedstawił wierzycielowi wystarczająco wiarygodnego dowodu na to, że egzekucja była bezskuteczna i z uzyskanych wpływów nie otrzyma się środków na pokrycie kosztów egzekucyjnych, a wręcz przeciwnie – organ egzekucyjny stwierdził, że dłużnik uzyskuje stały dochód w wysokości 400 zł miesięcznie z tytułu najmu lokalu użytkowego. Jak z tego wynika, nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające obciążenie wierzyciela obowiązkiem zapłaty kosztów egzekucyjnych. Obciążenie skarżącego kosztami egzekucji, które było konsekwencją umorzenia postępowania egzekucyjnego było błędne. Organ egzekucyjny nie przeprowadził w należyty sposób postępowania egzekucyjnego i nie zbadał stanu majątkowego dłużnika. W przedmiotowej sprawy skarżący wskazywał bardzo ważny składnik majątkowy zobowiązanego w postaci comiesięcznych stałych dochodów w wysokości 400 zł z tytułu wynajmowania lokalu użytkowego. Ponadto, zobowiązana nadal prowadzi działalność gospodarczą. Koszty postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny określił na kwotę 1.454,80 zł. Dochód z tytułu wynajmowania lokalu nie jest objęty ograniczeniami w sposobie prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny mógł więc zająć wierzytelność zobowiązanej z tytułu wynajmowania lokalu użytkowego w pełnej wysokości. Jak z zestawienia dochodów zobowiązanej z tytułu wynajmowania lokalu oraz kosztów postępowania egzekucyjnego wynika, organ egzekucyjny uzyskałby pokrycie swoich kosztów po 3-4 miesiącach prowadzenia egzekucji tylko i wyłącznie z tego prawa majątkowego. Skarżący podnosi, że zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż wpływy z najmu lokali w obecnej sytuacji społeczno-ekonomicznej są coraz większe oraz że są stałym elementem dochodu podmiotów wynajmujących lokale. Lokale użytkowe nie stoją puste, są wynajmowane i stanowią stałe, pewne źródło dochodu. Organy obu instancji, a za nimi Sąd zbyt wcześnie wyraziły pogląd, że stan majątkowy zobowiązanej nie pozwala na pokrycie nawet kosztów egzekucyjnych. Stawki czynsz najmu za lokale użytkowe w Polsce rosną i należałoby spodziewać się, że także dochody zobowiązanej z tego tytułu w niedalekiej przyszłości wzrosną. Dopiero obserwacja w dłuższym okresie czasu stanu majątkowego zobowiązanego pozwala stwierdzić, czy jest on w stanie pokryć, a jeżeli tak to w jakim stopniu koszty postępowania egzekucyjnego oraz egzekwowaną wierzytelność. Odpowiadając na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w K. nie miała uzasadnionych podstaw. Skarga tego rodzaju była (i jest) środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Zgodnie z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można ją było oprzeć wyłącznie na dwu podstawach: – naruszeniu (przez w.s.a.) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), – naruszeniu (przez w.s.a.) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt2). Wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej przepisy art. 59 § 2 i art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) są, na co zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przepisami procesowymi, regulującymi postępowanie egzekucyjne w administracji, a nie przepisami prawa materialnego. Zarzuty skargi należało zatem sformułować i uzasadnić (art. 176 Prawa o postępowaniu..) w świetle przesłanki z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu...; powiązać z zarzutami naruszenia skarżonym wyrokiem przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał zaskarżone postanowienie odwoławczego organu egzekucyjnego pod względem zgodności z prawem – również procesowym, na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w ramach zakreślonych przywoływaną już wyżej ustawą – Prawo o postępowaniu... Uzasadnienie zarzutów, w formie w jakiej zostały przedstawione, w istocie sprowadzało się do polemiki z oceną stanu faktycznego sprawy dokonaną przez organy egzekucyjne obu instancji, uznaną przez WSA za mieszczącą się w granicach prawa. Artykuł 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że: "Wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego..." Organy egzekucyjne oceniły tę "niemożliwość" co skutkowało umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie jej art. 59 § 2. Z kolei, zgodnie z tym przepisem: "Postępowanie egzekucyjne może (podkr. NSA) być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne". Zatem ustawa, poza przypadkami wskazanymi w art. 59 § 1, organowi egzekucyjnemu pozostawiła ocenę "perspektyw" wszczętego z inicjatywy wierzyciela postępowania egzekucyjnego i wybór: prowadzenie egzekucji czy umorzenie postępowania. Niewątpliwym było uprawnienie wierzyciela do polemiki z dokonaną przez organ egzekucyjny oceną (art. 59 § 5 ustawy "egzekucyjnej"). Z żadnego jednak przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani Kodeksu postępowania administracyjnego (vide art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r.) nie wynikało, aby ocena ta miała być z wierzycielem konsultowana bądź też, aby nieskuteczność egzekucji miała być dokumentowana "dowodem". O bezskuteczności egzekucji bądź tylko o ograniczonej jej skuteczności organ egzekucyjny przesądza na podstawie całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; na tej podstawie ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy przywołanej wielokrotnie wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują wydawania w tym postępowaniu aktu wprost stwierdzającego bezskuteczność egzekucji innego niż postanowienie, o którym mowa w jej art. 59 § 3 w związku z § 2. W odniesieniu do strony skarżącej ocena możliwości egzekucji wobec M. D. dokonana przez organy egzekucyjne obu instancji przełożyła się na wydanie postanowienia (z 21 września 2006 r. nr [...]) o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z przyczyn wskazanych w art. 59 § 2 ustawy. Rozpoznawana równocześnie ze sprawą niniejszą skarga kasacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na to postanowienie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (sygn. akt II FSK 1505/07). Obciążenie wierzyciela – ZUS-u Oddział w K. kosztami postępowania egzekucyjnego było konsekwencją wystąpienia okoliczności, które doprowadziły do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Artykuł 183 § 1 Prawa o postępowaniu... stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wskazanych w art. 183 § 1 ustawy, nie wystąpiła. Granice skargi zakreślił jej autor. Sąd nie mógł orzekać o zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia WSA w Szczecinie na podstawie oczekiwań strony skarżącej, które nie zostały we właściwej formie wyartykułowane. Ze wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.