II OSK 523/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 782/08 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 782/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2008 r. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wójt Gminy M. nałożył na spółkę V. w K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew rosnących na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w M., bez wymaganego zezwolenia. W związku z usunięciem z terenu działki pni ściętych drzew, karę pieniężną obliczono na podstawie art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka V. podnosząc, że usunięte drzewa nie przejawiały żadnych oznak żywotności oraz zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem kolegium błędnie została obliczona nałożona na spółkę kara. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła spółka V. Wyrokiem z dnia [...] września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę stwierdzając, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Sąd podkreślił, że w sytuacji usunięcia drzew bez wymaganego prawem zezwolenia wójt (burmistrz lub prezydent miasta) wymierza karę pieniężną określoną na podstawie odpowiednich przepisów. W niniejszej sprawie spółka niewątpliwie dokonała usunięcia drzew, zatem właściwym było nałożenie na nią kary pieniężnej. Sąd stwierdził również, że w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ dokona ponownej oceny materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wójt Gminy M., po ponownym rozpatrzeniu sprawy wymierzył spółce V. karę za usunięcie drzew w wysokości 81 216, 84 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka V. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przez ten organ art. 10 k.p.a. polegające na niepowiadomieniu pełnomocnika spółki K. W. o oględzinach jakie odbyły się w dniu [...] kwietnia 2008 r., a także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Kolegium uznało też, że spółka jako użytkownik wieczysty nieruchomości, z której terenu usunięto drzewa, ponosi administracyjną odpowiedzialność za usunięcie drzew dokonane bez wymaganego zezwolenia. Organ wskazał, że nie można zgodzić się z argumentacją spółki, iż usunięcia dokonała samowolnie osoba trzecia. Zdaniem kolegium jeżeli osoba trzecia uzyskała zgodę użytkownika nieruchomości (nawet dorozumianą) na usunięcie drzew, to odpowiedzialność za to usunięcie ponosi użytkownik nieruchomości. Stwierdził również, że osoba trzecia w przedmiotowej sprawie nie dokonała czynu samowolnego. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość nałożonej na spółkę kary. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła spółka V. domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji oraz umorzenia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość orzekania w sprawie. W skardze zarzucono zaskarżonym decyzjom naruszenie prawa materialnego oraz procesowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca podniosła, że drzewo musi mieć pień i koronę. Zgodnie z definicją zawartą w Małym słowniku języka polskiego PWN, "drzewo to wieloletnia roślina dużych rozmiarów, której główny pęd uformowany jest w postaci pnia, a pędy boczne stanowią koronę". Skarżąca podniosła, że dwie usunięte sosny nie spełniały kryterium drzewa, gdyż nie posiadały koron, ułamanych wcześniej siłami przyrody. Natomiast trzecie drzewo nie spełniało kryterium żywotności, zatem stanowiło ono element martwej części przyrody tzw. drewno. Ponadto, zdaniem skarżącej, organy naruszyły przepisy procesowe poprzez zupełnie dowolną ocenę dowodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest właściwe. Jednakże, decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów K.p.a. (brak pełnomocnika strony podczas oględzin z powodu błędnego zawiadomienia). Ponadto kwestie zawarte w punkcie 2 i 3 tej decyzji, wynikają wprost z przepisów prawa i rozstrzygnięcie w tym zakresie było zbędne. Sąd podkreślił, że organy były związane oceną prawną zawartą w wyroku z dnia [...] września 2006 r. Ponieważ w sprawie nie uległy zmianie ustalenia stanu faktycznego co do okoliczności związanych z wycięciem drzew, organy właściwie zastosowały przepisy ustawy o ochronie przyrody wobec skarżącej, a nie wobec jej pracownika. Zdaniem Sądu błędnie natomiast została ustalona wysokość nałożonej kary. Zastosowany sposób, określony w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 cytowanej ustawy, może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy można wymierzyć obwód pnia drzewa na wysokości 130 cm. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kara powinna zostać wyliczona według zasad określonych w art. 89 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z pewnością bowiem, już w czasie sporządzania pierwszych oględzin wyciętych drzew, nie istniały kłody ściętych drzew przez co niemożliwe było ustalenie obwodu tych drzew na wysokości 130 cm, ale istniały pnie tych drzew ścięte przy ziemi, co pozwalało na ustalenie najmniejszego promienia pnia. Nie do końca prawidłowe sporządzenie protokołu oględzin powoduje, że nawet obecne trudności związane z ustaleniem najmniejszego promienia pnia, nie pozwalają stosować mniej korzystnego dla strony sposobu ustalenia obwodu pnia, niż określony w art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Podkreślił też, że represyjny charakter przepisów dotyczących kary administracyjnej za usunięcie bez zezwolenia drzew, nawet uschniętych czy zagrażających mieniu lub bezpieczeństwu, jest uzasadniony złamaniem obowiązku uzyskania zezwolenia, które to zezwolenie wydawane jest w ramach nadzoru właściwego organu nad usuwaniem drzew, w tym także między innymi nad przyczynami ich usunięcia. Od powyższego wyroku spółka V. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2008 r. i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz umorzenie postępowania ze względu na bezprzedmiotowość orzekania w sprawie, a także zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: – art. 153 P.p.s.a. przez "błędne zastosowanie i uznanie, że zawarte we wcześniej wydanym wyroku poglądy i zalecenia są wiążące", – art. 153 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i całkowity brak oceny materiału zebranego w sprawie, a także przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: – art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – o ochronie przyrody sprowadzające się do przyjęcia, że wskazany przepis "wprowadza odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzew ułamanych lub uschniętych, co jest sprzeczne z art. 74 ust. 2 i art. 2 Konstytucji", – art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez zastosowanie tych przepisów, mimo iż są one niekonstytucyjne, jako sprzeczne z art. 74 ust. 2 i art. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na nierozpoznanie sprawy przez sąd w jej granicach podkreślając, iż mimo że w sprawie nie zostały wyjaśnione podstawy dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy Sąd podzielił w uzasadnieniu wyroku stanowisko organów w kwestiach merytorycznych. Brak jest również wskazań Sądu co do sposobu ustalenia kary administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Za uzasadnione uznać bowiem należy jedynie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchylenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie tylko "mogły" ale miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do brzmienia pierwszego z tych przepisów, rozpoznając, na skutek złożonej skargi sprawę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Tak więc przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i jego zakres wyznacza zawarte w zaskarżonej do sądu decyzji rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego to przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak więc uchylając, w oparciu o zacytowany wyżej przepis, decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał, iż z uwagi na stwierdzone przez niego uchybienie przepisom prawa procesowego (pozbawienie strony udziału w postępowaniu) koniecznym jest ponowne przeprowadzenie przez ten organ postępowania co najmniej "w znacznej części". Poza sporem jest, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest merytorycznym orzeczeniem lecz ma charakter wyłącznie procesowy. Sądowa kontrola legalności wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji, ograniczać się więc będzie wyłącznie do zbadania zgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z zawartymi w tym przepisie wymogami. Podstawową kwestią, do której winien odnieść się sąd było więc czy w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba – z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe – przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji "w całości lub w znacznej części". Podzielając pogląd organu odwoławczego, że pozbawienie pełnomocnika strony K. W. udziału w oględzinach stanowi naruszenie art. 10, 79 i 81 K.p.a., Sąd I instancji nie zawarł żadnych rozważań dotyczących braku możliwości sprostowania tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym, tym bardziej że były to już kolejne oględziny terenu działki nr [...], uprzednio zniwelowanego i zasypanego ziemią i że brała w nich udział strona, tj. prezes Zarządu Spółki E. W. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, wobec czego rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna. Do skorzystania z przewidzianej w wymienionym wyżej przepisie możliwości nie jest więc wystarczające stwierdzenie, że naruszone zostały stosowne przepisy postępowania, ale należy wykazać, że ich naruszenie wymaga ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższa kwestia została przez sąd pominięta o czym świadczy brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Niemniej jednak Sąd uznał za zasadne uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podzielając stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji (s. 27 uzasadnienia) uchylił ją jednak (sentencja wyroku) co czyni w świetle przedstawionych wyżej motywów orzeczenia sądu zupełnie niezrozumiałym. 2. Za trafny uznać również należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do jego brzmienia uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne znaczenie w uzasadnieniu wyroku ma wskazanie podstawy prawnej orzeczenia oraz jej wyjaśnienie. Pozwala ono na skontrolowanie rozumowania, które przeprowadził Sąd stosując daną normę prawną. Mimo iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku liczy 31 stron rozważania dotyczące zawartego w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcia zamieszczone zostały w zasadzie na jednej stronie (k. 27). Ponadto uzasadnienie to jest niekompatybilne z zawartym w wyroku orzeczeniem. Stwierdzenie Sądu I instancji, że zachodziła potrzeba uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (k. 27) stanowi zaakceptowanie zawartego w decyzji organu odwołującego rozstrzygnięcia, wydanego w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Niezrozumiałym w takiej sytuacji staje się uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazuje to na ewidentną sprzeczność między zawartym w sentencji wyroku orzeczeniem a treścią uzasadnienia. Uchylając zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd I instancji, na s. 30 uzasadnienia, wskazał, że powodem tego było uznanie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie doszło do "naruszenia – przez organy I i II instancji – prawa materialnego przez niezastosowanie art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i błędną wykładnię art. 85 ust. 1 i 2 tej instancji (...)" Skoro przedmiotem kontroli sądu – na co już wyżej zwrócono uwagę – była decyzja organu odwoławczego, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.), oznacza to, że niniejsza sprawa, nie została przez organ II instancji merytorycznie rozstrzygnięta. Wobec tego wszelkie rozważania dotyczące stosowania czy też niezastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego należy uznać za przedwczesne. W żadnym też wypadku z wyżej wskazanych przyczyn podstawy prawnej uchylenia obydwu decyzji nie mógł stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 i art. 152 P.p.s.a. Za niedopuszczalne bowiem uznać należy uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. tylko z tej przyczyny, że nie podziela on przedstawionej w uzasadnieniu tej decyzji interpretacji przepisów prawa materialnego czy też wskazań co do ich subsumcji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Z uwagi na treść art. 203 pkt 1 i 2 P.p.s.a. brak było podstawy do zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kosztów postępowania w sytuacji kiedy wyrok Sądu I instancji uchylony został na skutek skargi złożonej przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe V. sp. z o.o. w K.