I SA/Wa 780/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w C., stanowiącej współwłasność A. W. i J. J. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej powinny mieć zastosowanie przepisy uchwały Rady Miasta C. z 2001 r., a nie uchwały Rady Miasta C. z 2008 r. Od powyższej decyzji A. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ zauważył, że na dzień wydania przez Prezydenta Miasta C. decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej obowiązywał przepis art. 98a ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który stanowił, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zdaniem organu, z powyższego wynika, iż ustawodawca nie pozostawił organom orzekającym uznania, którą uchwałę w sprawie stawek procentowych opłaty adiacenckiej należało zastosować, ale ustalił, iż ma to być właśnie ta uchwała, która obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] stała się ostateczna w dniu 12 grudnia 2006 r. W tym dniu obowiązywała zaś stawka procentowa opłaty adiacenckiej określona w uchwale Rady Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) i to ona powinna znaleźć zastosowanie w sprawie. Natomiast organ pierwszej instancji do ustalenia kwoty opłaty adiacenckiej przyjął stawkę procentową opłaty adiacenckiej wynikającą z uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. U. Woj. Maz. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Organ nadzoru uznał więc, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wydana została z rażącym naruszeniem prawa i że należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2009 r. A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 10 kpa a także naruszenie art. 7 , 8, 9, 16 Kpa oraz art. 140 w zw. z art. 77 Kpa, jak też art. 156 1 pkt 2 Kpa przez nierozpatrzenie przez organ wszystkich zarzutów i argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez niewyjaśnienie sprawy w stopniu dostatecznym do orzekania, a w szczególności przez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia art. 10 Kpa poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, albowiem decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2008 r., a wyznaczony termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się upływał [...] grudnia 2008 r. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że uchwałą Rady Miasta z lutego 2008 r. została uchylona uchwała Rady Miasta z sierpnia 2001 r. Nowa uchwała nie wprowadzała żadnych przepisów przejściowych i intertemporalnych. Zdaniem skarżącej, skoro ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło [...] lipca 2008 r., to Prezydent nie miał podstaw do zastosowania innej uchwały, niż obowiązująca w dniu wydania decyzji. Wydana przez niego decyzja jest zatem prawidłowa, ponieważ jest oparta o istniejącą uchwałę Rady Miasta C. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że jeżeli zastosować uchwałę z 2001 r. to opłata adiacencka wyniesie 50% kwoty bazowej, a przy zastosowaniu uchwały z 2008 r. wyniesie 20% kwoty bazowej, co daje różnicę w wysokości kilkadziesiąt tysięcy złotych na niekorzyść skarżącej. Skarżąca zarzuciła organowi, że Kolegium nie ustaliło, a nawet nie badało dlaczego Prezydent Miasta zastosował tę, a nie inną uchwałę. Kolegium wadliwie też wszczęło postępowanie, mimo że Prezydent Miasta w piśmie z dnia 7 listopada 2008 r. nie określił rodzaju uchybień, przyczyn ich powstania, przesłanek takiej, a nie innej interpretacji przepisów. SKO przystąpiło bez dodatkowych żądań od Prezydenta, do działania w przekonaniu, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Nie przeprowadziło postępowania dowodowego, nie poinformowało skarżącej jakie fakty są znane organowi z urzędu, przez co naruszyło art. 77 Kpa. Zdaniem skarżącej Kolegium nie rozważyło sprawy pod kątem istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. W uzasadnieniu zostało tylko wyrażone przekonanie o wadliwości decyzji; nie były przytaczane ani analizowane jakiekolwiek przesłanki, które mogły doprowadzić do takiego przekonania. Organ stwierdził tylko, że nieprawidłowe zastosowanie przez organ uchwały może być uznane jako "rażące naruszenie prawa", dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącej, tego rodzaju pogląd jest ewidentnie niespójny z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 1 Konstytucji z dnia 17 października 1992 r., z którą nie da się pogodzić przerzucania na obywateli (strony) skutków błędnego działania organów administracji. Skarżąca podniosła, że może ponieść znaczny uszczerbek majątkowy bowiem zamiast 20% będzie musiała zapłacić 50%. Takie działanie, w którym organ administracyjny, zamiast skutecznie czuwać nad tym, aby strony tego postępowania nie poniosły szkody z powodu błędnego stosowania prawa, sam wskutek nieznajomości tego prawa, narusza je, to nie powinien skutków tego naruszenia przerzucać na strony postępowania, ponieważ w takim przypadku narusza art. 7 i 8 Kpa. Skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, iż niewłaściwe zastosowanie uchwały nastąpiło w rezultacie pomyłki. Odniesienie tego rodzaju sytuacji do art. 156 § 1 ust. 2 Kpa jest zatem przykładem nadużycia prawa poprzez zastosowanie normy prawnej do sytuacji, dla której nie została ona przewidziana. Skarżąca podniosła, że - jak wynika z orzeczeń sądowych - o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W tym przypadku taka okoliczność nie zachodzi. Decyzja Prezydenta została wydana w wyniku wykładni art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie skarżącej w przedstawionych okolicznościach nie ma przesłanek wskazujących (nie zostały one przynajmniej przytoczone w uzasadnieniu), że kwestionowana decyzja wywołuje skutki nie do przyjęcia z punktu widzenia praworządności. Takie zastosowanie prawa nie może być uznane w państwie prawnym za dopuszczalne i zasługujące na ochronę. A. W. podniosła, że jedną z zasad ogólnych Kpa wyrażoną w art. 16 § 1 (zdanie 1) jest zasada niewzruszalności decyzji administracyjnych. Z art. 16 § 1 (zdanie 2) tegoż Kodeksu, wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z wyjątkowego charakteru art. 16 § 1 Kpa wynika, że przepisy Kpa dopuszczające wzruszenie decyzji ostatecznej, w tym zwłaszcza przepisy o nieważności, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Przy korzystaniu z przepisów pozwalających na wzruszenie decyzji powinny być przy tym - jak orzekł NSA w wyroku z 20 lipca 1981 r. (sygn. 1478/81, ONSA 1981 z. 2 poz. 72) - uwzględnione w prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte na jej podstawie, w dobrej wierze. Jest to niezbędne m.in. także z punktu widzenia budowania zaufania obywatela do administracji. Tymczasem dla organu nadzoru art. 8 Kpa, to nieistotny zapis prawa, lecz norma, którą można lekceważyć. Kolegium po powierzchownym badaniu sprawy i bez stosownej analizy wykazało się wręcz pochopnością w stwierdzeniu nieważności decyzji. W decyzji organu brak refleksji, że wzruszenie ostatecznej decyzji to stan nadzwyczajny, a kardynalną zasadą postępowania administracyjnego jest stabilizacja opartych na decyzjach skutkach prawnych. W ocenie skarżącej Kolegium naruszyło też art. 9 Kpa. Organ zamiast skutecznie czuwać nad tym, aby strony tego postępowania nie poniosły szkody z powodu błędnego stosowania prawa, sam - wskutek nieznajomości tego prawa - narusza je, to nie powinien skutków tego naruszenia przerzucać na strony postępowania zwłaszcza, gdy nie da się w konkretnej sprawie udowodnić, iż chodzi nie o błąd w wykładni prawa, ale o jego błędne zastosowanie, rodzące skutki dla strony. Skarżąca zauważyła też, że w dniu 15 grudnia 2008 r. otrzymała zawiadomienie z 26 listopada 2008 r., że może się zapoznać z aktami sprawy w ciągu 3 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Termin ten upływał [...] grudnia 2008 r. Natomiast organ rozpatrujący sprawę wydał niekorzystną decyzję w dniu [...] grudnia 2008 r., a więc w okresie kiedy pozornie stworzono skarżącej prawo do zapoznania się z aktami sprawy. Podjęcie decyzji przed upływem terminu na zapoznanie się z aktami pozbawiło skarżącą możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, czym naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. art 10 kpa, biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca mieszka w G. i pracuję zawodowo oraz to, że był to okres przedświąteczny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że organ zastosował się do obowiązku z art. 10 § 1 Kpa. Chociaż Kolegium podjęło decyzję pierwszoinstancyjną dzień przed upływem owego trzydniowego terminu, to została ona przyjęta do wysyłki dopiero w dniu [...] grudnia 2008 r., zaś stronie doręczona w dniu [...] grudnia 2008 r. (do tego czasu ani skarżąca, ani upoważniona przez nią osoba nie stawiła się w siedzibie Kolegium aby zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym). Zdaniem Kolegium nie można organowi nadzoru również zarzucić działania z naruszeniem zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego (art. 7 Kpa), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa), informowania stron (art. 9 Kpa) oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 Kpa i art. 140 Kpa). W piśmie z dnia 12 sierpnia 2009 r. A. W. podtrzymała zarzuty skargi. Dodatkowo zwróciła uwagę, że uchwała Nr [...] Rady Miasta C. z [...] lutego 2008 r. określa w sposób jednoznaczny wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem. Uchylała także w całości poprzednio obowiązującą w tym przedmiocie uchwałę, uniemożliwiając tym samym korzystanie z zapisu zawartego w art. 98a ust. 1a ugn. Jej zdaniem Kolegium w pierwszej kolejności powinno zbadać podstawę, na której opiera się wydana przez Prezydenta Miasta decyzja, a dopiero po stwierdzeniu jej zgodności z prawem analizować czy wydana decyzja narusza, czy też nie narusza prawa. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało argumentację odpowiedzi na skargę. Dodatkowo organ wskazał, że w zakresie właściwości rzeczowej Kolegiów nie mieści się badanie legalności (zgodności z prawem) uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., a A. W. dotyczy tego, czy decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium stanęło na stanowisku, że przesłanka ta w niniejszej sprawie wystąpiła, skoro organ właściwy ustalił opłatę adiacencką w oparciu o uchwałę rady gminy, która weszła w życie po dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Organ zauważył, że ustawodawca w przepisie art. 98a ust. 1a ugn wprost nałożył na organ właściwy w sprawach ustalania opłat adiacenckich obowiązek orzekania o ustaleniu opłaty adiacenckiej w oparciu o uchwałę rady gminy obowiązującą w dacie, gdy stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości i zobligował organ do zastosowania stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym stała się ostateczna decyzja podziałowa. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie "rażące" naruszenie prawa miało miejsce, ponieważ - jak wynika ze stanowiska judykatury - treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i charakter tego naruszenia powoduje że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja ta jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa, a naruszenie prawa ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. A. W. uważa zaś, że organ prawidłowo zastosował uchwałę rady gminy obowiązującą w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, bo uchwała ta wówczas obowiązywała i nie zawierała norm przejściowych i intertemporalnych, a także uchyliła poprzednią uchwałę z 2001 r. Poza tym stanowisko Kolegium w kwestii rażącego naruszenia prawa nie zostało poparte rozważaniami, czy analizą oraz jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego i nie uwzględnia faktu poniesienia przez skarżącą znacznego uszczerbku majątkowego (konieczności opłacenia ponad dwukrotnie wyższej opłaty adiacenckiej) wskutek błędnego działania organu administracji. W ocenie skarżącej nie ma podstaw do tego aby przyjąć, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką wywołuje skutki społeczne, gospodarcze nie do przyjęcia z punktu widzenia praworządności. Analizując okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd zauważa, że w dniu wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta Miasta C. ([...] lipca 2008 r.) obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Przepis art. 98a ust. 1a w zw. z ust. 1 ugn, będący podstawą prawną tej decyzji, przewidywał, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej tej opłaty. Przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Rację należy więc przyznać Kolegium, że w niniejszej sprawie wystąpiło oczywiste naruszenie jasnego w swej treści przepisu prawa materialnego, skoro za podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej Prezydent Miasta C. przyjął uchwałę i wysokość stawki procentowej nieobowiązującą w dacie [...] grudnia 2006 r., w której stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Trafnie zatem przyjął organ nadzoru, że w takim przypadku wystąpił przypadek rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutów skargi i pism uzupełniających skargę Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, co do tego, że przepis art. 98a ust. 1a ugn nie mógł być naruszony w sposób "rażący", ponieważ jego zastosowanie przez organ wymagało dokonania tzw. wykładni prawnej. Sąd zauważa, że wykładni prawnej art. 98 ust. 4 ugn (w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r.) - przepisu będącego odpowiednikiem obecnego art. 98a ust. 1 i 1a ugn - dokonał już w kwietniu 2007 r. Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. , sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. Nr 69, poz. 468) Trybunał stwierdził, że art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę, pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wziął pod uwagę ustawodawca poprzez dodanie do art. 98a ustępu 1a (art. 1 pkt 38 lit. b ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 173, poz. 1218), który wykładni dokonanej przez Trybunał nadał normatywną treść. Tak więc organy stosujące przepisy art. 98a ust. 1 i 1a ugn po dniu 22 września 2007 r. miały do czynienia z jednoznaczną normą prawną. Zwraca na to uwagę również orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 744/08, opubl. CBOIS). Nie można się zgodzić z poglądem A. W., że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie wywołała skutków ekonomiczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Sąd zauważa, że opłata adiacencka stanowi dochód gminy z którego jednostka samorządu terytorialnego finansuje zadania publiczne realizowane przez gminę dla dobra ogółu jej mieszkańców (art. 2 ust. 1 i art. 7 w zw. z art. 54 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W tej sytuacji nie do zaakceptowania z punktu widzenia gospodarczego jest decyzja, której skutki prawne powodują uzyskanie przez gminę mniejszego dochodu (zastosowanie stawki procentowej 20 % zamiast 50%), a w konsekwencji mniejszą zdolność finansowania zadań nałożonych na gminy przez ustawy. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącej o naruszeniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką przepisów art. 8 i 9 Kpa. Rację ma A. W., że decyzją, której nieważność stwierdzono nałożono na skarżącą obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej w niższej wysokości, niż to wynika z uchwały z 2001 r. Jeżeli jednak skarżąca uważa, że na skutek wydania niezgodnej z prawem decyzji poniosła szkodę majątkową, to służy jej roszczenie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez działanie władzy publicznej (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Rację ma natomiast skarżąca twierdząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. naruszyło przepis art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 Kpa, skoro przed upływem wyznaczonego stronie terminu na wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego wydało decyzję załatwiającą sprawę. W ocenie Sądu naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem w którym nie rozstrzyga się o istocie sprawy (wysokości opłaty adiacenckiej). W postępowaniu tym organ bada, czy sama decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest obarczona którąś z wad przewidzianych w art. 156 § 1 Kpa. W sytuacji stwierdzenia ewidentnego naruszenia przez Prezydenta Miasta C. przepisu prawa, wypełniającego przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, przedstawione przez stronę stanowisko, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy przedłożone przez stronę dowody nie miałyby istotnego wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji. Na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie miało również wpływu, to od kogo i na podstawie jakich informacji Kolegium podjęło decyzję o wszczęciu postępowania nieważnościowego, skoro zgodnie z art. 157 Kpa organ wyższego stopnia jest uprawniony do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Poza przedmiot niniejszej sprawy wykracza natomiast kwestia ważności uchwały ustalającej opłatę adiacencką. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 156 i następnych Kpa organ nadzoru uprawniony jest jedynie do badania zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Badanie legalności uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dokonuje zaś inny organ w innym trybie, tj. na podstawie przepisów Rozdziału 10 (Nadzór nad działalnością gminną) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.