III SA/Wr 614/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P J na rozstrzygnięcie nadzorcze W D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu umarzania wierzytelności P J i jednostek organizacyjnych P J z tytułu należności pieniężnych I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim stwierdzono nieważność § 3 pkt 4 oraz § 8 pkt 3 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii K B i F " uchwały nr [...] z dnia [...] r.; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu. W dniu 31 lipca 2008 r. Rada Powiatu w Jaworze, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXVII/153/08 w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności Powiatu Jaworskiego i jednostek organizacyjnych powiatu jaworskiego z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów i osób uprawnionych. W uchwale tej w § 3 ust. 4 Rada podkreśliła, ze ilekroć w uchwale jest mowa o decyzji - rozumie się przez to wyrażone na piśmie oświadczenia woli uprawnionego organu do umarzania należności lub udzielania innych ulg w spłacie. W § 7 uchwały postanowiono, iż na pisemny wniosek dłużnika, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi wierzytelność może zostać rozłożona na raty lub termin jej spłaty może zostać odroczony. Pod uwagę bierze się możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes wierzyciela. Jednocześnie w § 8 ust. 3 uchwały zdecydowano, że umorzenie wierzytelności w całości lub w części, rozłożenia na raty albo odroczenia terminu zapłaty dokonuje Rada Powiatu Jaworskiego w formie uchwał po zasięgnięciu opinii Komisji Budżetu i Finansów- od kwoty przekraczającej 10. 000, 00 zł. W dniu 25 sierpnia 2008 r. Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie:- § 3 pkt 4 tej uchwały, - § 7 zdanie pierwsze we fragmencie " w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi" i zdanie drugie oraz - § 8 pkt 3 we fragmencie " po zasięgnięciu opinii Komisji Budżetu i Finansów" . Według organu nadzoru wskazane w rozstrzygnięciu przepisy kwestionowanej uchwały naruszają w sposób istotny art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych, art. 106 § 1, art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wywiedziono, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ustawodawca upoważnił radę powiatu 2 Sygn. akt III SA/Wr 614/08 jedynie do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy oraz wskazania organów lub osób do tego uprawnionych. Natomiast w opinii organu § 3 pkt 4 uchwały w sposób władczy stanowi o formie aktu administracyjnego jakim rozstrzyga się w przedmiocie umarzania należności lub udzielania innych ulg w spłacie. Kwestionując legalność § 3 pkt 4 uchwały Wojewoda Dolnośląski stwierdził, ze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny definiują pojęcie decyzji administracyjnej i niedopuszczalne jest w opinii tego organu tworzenie aktem normatywnym niższej rangi niż ustawa konkurencyjnych wobec Kodeksu modelu decyzji administracyjnych, ani też modyfikować istniejącego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślono, że z treści art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty na zasadach określonych przez organ stanowiący wynika ,iż jedną z przesłanek udzielania ulg przez właściwe organy jest istnienie ważnego interesu dłużnika, a drugą istnienie interesu publicznego. Z tego powodu w opinii organu nie można uznać za uprawnione dokonanie w akcie niższej rangi, czyli w treści § 7 ust. 1 spornej uchwały ograniczenia ważnego interesu dłużnika jedynie do "względów społecznych i gospodarczych" oraz "możliwości płatniczych dłużnika". Podobnie zdaniem organu nadzoru w odniesieniu do interesu publicznego nie można uznać za dopuszczalne ograniczenie go do uzasadnionego interesu wierzyciela. Według organu nadzoru Rada Powiatu przez wprowadzenie w dyspozycji § 7 ust. 1 uchwały pojęcia "względy interesu społecznego i gospodarczego" wprowadziła nowe, ogólne i bliżej nieokreślone przesłanki udzielania ulg, gdyż pojęcie "względów społecznych lub gospodarczych" nie jest tożsame ani z pojęciem ważnego interesu dłużnika , ani też z pojęciem interesu publicznego, a użyte przez Radę sformułowania nie uszczegółowiają zasad udzielania ulg, do czego w opinii organu nadzorczego obliguje Radę powiatu przepis art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że Rada Powiatu formułując treść § 8 pkt 3 uchwały wprowadziła instytucję współdziałania ( w formie uzyskania zgody) w zakresie umarzania wierzytelności Powiatu Jaworskiego. Zdaniem organu nadzoru 3 Sygn. akt III SA/Wr 614/08 niedopuszczalnym jest, mając na uwadze treść normy kompetencyjnej oraz formę umarzania wierzytelności, wprowadzenie instytucji współdziałania w zakresie umarzania należności o charakterze administracyjnym. Na poparcie swoich twierdzeń organ nadzoru przywołał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego treść art. 106 k.p.a. Przyjmując takie rozwiązanie Rada przyznała więc pozostającej w jej ramach Komisji Budżetu i Finansów kompetencje, które nie wynikają z ustawy o samorządzie powiatowym. Według organu nadzoru uzależnienie decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu może być oparte jedynie na wyraźnym przepisie prawa rangi ustawowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Rada Powiatu Jaworskiego wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała stanowisko Wojewody Dolnośląskiego reprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Strona odnosząc się do zarzutów organu nadzoru co do treści § 8 ust. 3 uchwały podkreśliła, iż ten zapis uchwały nie dotyczy uzyskania zgody na zastosowanie ulgi, gdyż w tym wypadku zgodę wydaje Rada, a jedynie o uzyskanie opinii właściwej z uwagi na materiał sprawy komisji Rady. Strona zaznaczyła, ze chybionym jest zarzut mówiący o zastosowaniu w niniejszym przypadku art. 106 k.p.a., bowiem artykuł ten stanowi o zajęciu stanowiska przez inny organ , a zdaniem strony Komisja Rady nie jest takim organem, jest wewnętrznym ciałem opiniodawczym pomocnym dla Rady w sprawach jej powierzonych. W uzasadnieniu podkreślono, iż powyższy zapis odpowiada w swoim zamierzeniu Statutowi Powiatu. Nadto zaznaczono, że Rada ma prawo zasięgać opinii swoich komisji problemowych. Zdaniem skarżącego zapisy w zakresie kwestionowanym przez organ nadzoru w § 7 spornej uchwały nie naruszają art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, bowiem pojęcia "ważny interes dłużnika" i "interes publiczny" nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. W opinii strony skarżącej pojęcia te nie powinny być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub dla danej społeczności lokalnej. Niemożność zdefiniowania jednoznacznego tych pojęć powoduje więc, iż w każdym indywidualnym przypadku ich znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanych wartości. W uzasadnieniu skargi strona zaznaczyła, że w treści art. 42 ust. 3 ustawy o finansach publicznych użyto również 4 Sygn. akt lll SA/Wr 614/08 pojęcia "względy gospodarcze i społeczne" jako uzasadnienie dla zastosowanie określonej ulgi. Skarżący organ wywiódł, iż pojęcie"decyzja" określone przez Radę w § 3 ust. 4 uchwały to sposób rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie ulgi, nie chodzi więc o decyzję administracyjną, która przecież nie ma zastosowania w przypadku należności cywilnoprawnych. Strona na poparcie swojego stanowiska powołała definicję pojęcia decyzja ujęta w słowniku języka polskiego, zgodnie z którą decyzja to "postanowienie będące wynikiem dokonanego wyboru", w opinii strony o takie znaczenie decyzji chodzi w uchwale, a nie o decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a.). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie tego aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.). Uwzględniając przedstawione kryteria oceny, Sąd uznał że skarga zasługuje w części na uwzględnienie, bowiem, wbrew stanowisku organu nadzoru, 5 Sygn. akt III SA/Wr 614/08 kwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym unormowania § 3 ust. 4 i § 8 pkt 3 uchwały Rady Powiatu Jaworskiego Nr XXVI 1/153/2008 z dnia 31 lipca 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu prowadzącym do ich nieważności. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, ze Rada Powiatu Jaworskiego miała dostateczne podstawy prawne, by - stosując art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.f.p.) w związku z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1592 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.p.)- pojąć uchwałę określającą zasady i tryb umarzania wierzytelności Powiatu Jaworskiego i jednostek organizacyjnych powiatu jaworskiego z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oraz udzielaniu innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów i osób do tego uprawnionych. Rozstzrygnięcie sporu w zaistniałego między jednostką samorządu terytorialnego i organem nadzoru sprowadza się jednak w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy w zakresie zakwestionowanym przez organ nadzoru uchwała podjęta na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. wykracza poza oznaczone w przepisie granice upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W pierwszym z kwestionowanych przez organ nadzoru unormowań, tj. § 3 pkt 4 uchwały Rada Powiatu Jaworskiego postanowiła, że "ilekroć w uchwale jest mowa o decyzji - rozumie się przez to wyrażone na piśmie oświadczenie woli uprawnionego organu do umarzania należności lub udzielania innych ulg w spłacie" Wobec takiego brzmienia regulacji nie można zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że zapis ten w sposób władczy stanowi o formie aktu administracyjnego jakim rozstrzyga się w przedmiocie umarzania należności lub udzielania ulg w spłacie i niedopuszczalne jest tworzenie aktem normatywnym niższej rangi niż ustawa konkurencyjnego wobec kodeksu postępowania administracyjnego modelu decyzji administracyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż źródłem omawianych należności pieniężnych są zarówno stosunki administracyjno prawne jak i cywilnoprawne. W granicach ustawowego upoważnienia do określenia "szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg" art. 43 ust. 2 u.f.p. mieści się wskazanie odrębnych trybów umarzania należności, odraczania ich spłaty i rozkładania świadczenia na części oraz aktów kończących ten proces (decyzja administracyjna lub czynność cywilnoprawna), 6 Sygn. akt III SA/Wr 614/08 zależnie od charakteru prawnego konkretnej należności. Organ stanowiący mógł wprowadzić formę "decyzji" i ją zdefiniować, bowiem w omawianym zapisie uchwały chodziło o formę umarzania należności cywilnoprawnych. W kolejnym z podważonych przez organ unormowań (§ 8 pkt 3 uchwały we fragmencie " po zasięgnięciu opinii Komisji Budżetu i Finansów") Rada Powiatu ustaliła, że " umorzenie wierzytelności w całości lub w części, rozłożenia jej na raty albo odroczenie terminu zapłaty dokonuje Rada Powiatu Jaworskiego w formie uchwał po zasięgnięciu opinii Komisji i Budżetu i Finansów - od kwoty przekraczającej 10.00,00 zł. Odnosząc się do zakwestionowanego fragmentu organ nadzoru zaznaczył, że niedopuszczalne jest wprowadzenie instytucji współdziałania w zakresie umarzania wierzytelności. Twierdzenia Wojewody Dolnośląskiego w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy bowiem zaznaczyć, że przepis art. 43 ust. 2 u.f.p. statuuje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w gospodarowaniu przypadającym im lub ich jednostkom organizacyjnym należnościami pieniężnymi, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa i w tym zakresie zdaniem Sądu mieści się uprawnienie do korzystania z opinii. Jednak udzielenie opinii nie może prowadzić do uczynienia organów opiniujących w istocie organami przesądzającymi treść decyzji, za której podjęcie odpowiadać będzie inny podmiot czyli do sytuacji, gdy zostanie naruszony podział kompetencji określony przepisami ustawy samorządowej i rozmyje się odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Innymi słowy , wprowadzenie wymogu zasięgania opinii komisji rady bądź samej rady mieści się w zakresie kompetencji do określania szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg i umorzeń należności. Tak określony tryb nie może jednak prowadzić do wątpliwości co do zakresu odpowiedzialności podmiotu upoważnionego do wydawania decyzji w tych spawach (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1476/07 niepubl.). W rozpatrywanej sprawie biorąc pod uwagę brzmienie kwestionowanego sformułowania ujętego w § 8 pkt 3 uchwały takie wątpliwości nie zachodzą, bowiem to Rada Powiatu Jaworskiego dokonuje lub nie umorzenia wierzytelności w całości lub w części czy rozłożenia jej na raty albo odroczenia terminu zapłaty natomiast komisja jako ciało opiniodawcze jest pomocna dla Rady w podjęciu właściwej decyzji. 7 Sygn. akt II! SA/Wr 614/08 Skoro wszczęte skargą Powiatu Jaworskiego postępowanie sądowe wykazało naruszenie przez organ nadzoru prawa materialnego , tj art. 43 ust. 2 w związku z ust. 1 u.f.p. przy stwierdzeniu nieważności § 3 pkt 4 uchwały oraz § 8 pkt 3 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii Komisji Budżetu i Finansów", przeto - stosownie do dyspozycji art. 148 p.p.s.a. - należało orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku, zaś orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy. Sformułowany przez organ nadzoru zarzut nielegalnej regulacji dotyczy również § 7 zdanie pierwsze we fragmencie "w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi i zdanie drugie "pod uwagę bierze się możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes wierzyciela" Zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność powyższych zapisów. Zgodnie z powoływanym art. 43 ust. 1 u.f.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty na zasadach określonych przez organ stanowiący. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną (ust. 2). Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca w art. 43 u.f.p. określił przesłanki umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym. Są nimi "ważny interes dłużnika " lub " interes publiczny". "Przesłanka" - to bowiem okoliczność (fakt) mająca znaczenie dla postępowania (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Wyd. Naukowe PWN Warszawa 1998 r., tom II str. 959). Konstrukcja przepisu art, 43 ust 1 wskazuje, iż użyte w nim zwroty "ważny interes dłużnika" i "interes publiczny" odnoszą się do hipotezy normy prawnej i wskazują sytuację faktyczną, w której można dokonać umorzenia wierzytelności z tytułu należności pieniężnej, odroczenia ich spłaty lub rozłożenia na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. Jednocześnie w art. 43 ust. 2 u.f.p. ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia między innymi szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1. 8 Sygn. akt III SA/Wr 614/08 "Zasada" - to teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której się opiera reguła (por. j.w. tom lii str. 893). Np. przy zielonym świetle przechodzimy na druga stronę ulicy. Nie można jednak postawić znaku równości między zasadą, a przesłanką. W niniejszej sprawie w zaskarżonych postanowieniach uchwały zawarto dodatkowe przesłanki udzielania ulg: przypadki uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi i możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes wierzyciela., tak więc uchwałę w tej części podjęto z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 43 ust. 2 u.f.p. Rada Powiatu obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego prez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 151 p.p.s.a należało orzec jak w punkcie II sentencji wyroku. 9