II OSK 1476/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Małgorzata Stahl /spr./ Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 189/07 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad i trybu umarzenia wierzytelności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej przez Wojewodę D. uchwały Rady Miasta L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasad i trybu umorzenia wierzytelności i orzekł, że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonana, zaś skargę w pozostałym zakresie oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Wojewoda D. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały podniósł, iż § 5 uchwały, stanowiący, że kierownicy jednostek organizacyjnych podejmują decyzje na pisemny udokumentowany wniosek dłużnika lub z urzędu, we fragmencie "pisemny udokumentowany" narusza w sposób istotny art. 61 § 1 kpa i art. 63 kpa w zw. z § 118 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 43 ustawy o finansach publicznych. Paragraf 5 tiret drugie uchwały wprowadzający zasadę, iż każdorazowo w przypadku rozłożenia płatności na raty lub odroczenia jej spłaty na raty pobiera się 50 % odsetek ustawowych w stosunku rocznym stanowi zdaniem organu nadzoru podstawę do obniżenia o 50 % odsetek ustawowych przez właściwy do zastosowania ulgi organ, a tym samym, będzie stanowił niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy. Odnośnie § 7 uchwały, który stanowi, że umorzenie wierzytelności przekraczającej 2500 zł. wymaga uzyskania pozytywnej opinii Komisji do Spraw Budżetu Rady Miasta L., a po uzyskaniu pozytywnej opinii kierownik danej jednostki podejmuje decyzję w sprawie umorzenia samodzielnie; organ nadzoru stwierdził, że przepisem tym, Rada Miasta wprowadziła instytucję współdziałania w zakresie umarzania wierzytelności Gminy Miejskiej L.. Według organu nadzoru niedopuszczalne jest wprowadzenie przewidzianej w art. 106 kpa instytucji współdziałania w zakresie umarzania należności o charakterze administracyjnym. Uzależnienie wydania decyzji administracyjnej od stanowiska (opinii, uzgodnienia) innego organu może być oparte jedynie na wyraźnym przepisie ustawowym, zaś § 7 przyznaje Komisji status podmiotu współdziałającego, mającego wpływ na ostateczną treść decyzji w sprawie umorzenia wierzytelności Miasta. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska L. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że uchwała nie narusza prawa. Przepis art. 43 ustawy o finansach publicznych wyraźnie upoważnia radę gminy do określania zasad umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności gminy oraz do ustalania trybu udzielania ulg, a także określania organu lub osób do tego upoważnionych. W ocenie Gminy tym bardziej jest ona uprawniona do określenia, czy i jakiego organu opinii należy zasięgnąć w tej sprawie. Ustawodawca upoważnił radę gminy do określania procedury przy postępowaniach dotyczących udzielania ulg w spłacie wierzytelności gminy i w zakresie tym nie będzie miał zastosowania k.p.a., tym bardziej, że procedury objęte regulacją zaskarżonej uchwały mają zastosowanie głównie do roszczeń cywilnoprawnych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Rada Miejska w L. miała dostateczne podstawy prawne by podjąć uchwałę określającą szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych nieobjętych Ordynacją podatkową a przypadających Gminie Miejskiej w L. oraz jej jednostkom organizacyjnym. Zdaniem Sądu § 5 uchwały nie narusza prawa. W przepisie tym wskazano jedynie na powinność sporządzenia pisemnego i udokumentowanego żądania przez dłużnika występującego o udzielenie ulgi w spłacie wierzytelności, co mieści się w granicach określenia "szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg". Wprowadzenie szczególnego wymogu pisemności wniosku nie jest w żadnym razie zabiegiem łamiącym zasady prawne skoro generalnie obowiązuje – także na gruncie k.p.a. i Ordynacji podatkowej zasada pisemności postępowania. Wymóg złożenia wniosku na piśmie i udokumentowania wniosku jest niejednokrotnie wprowadzany mocą szczegółowych rozwiązań proceduralnych, w tym przypadku podstawę taką stanowi art. 43 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu przepis ten upoważnia do wprowadzenia dodatkowych wymogów dotyczących wniosku o udzielenie ulgi, w celu dokonania wiarygodnej oceny co do istnienia "ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego". Zarzut dotyczący naruszenia rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, niezawierający jakiejkolwiek argumentacji, w ocenie Sądu nie ma znaczenia w sprawie. Sąd nie podzielił także argumentacji w zakresie zarzutu naruszenia prawa przez tiret drugie § 5 uchwały. Wbrew przekonaniu Wojewody wyrażenia "oprocentowanie nie spłaconej części wierzytelności w wysokości 50 % odsetek ustawowych w stosunku rocznym" nie można poczytywać w żadnym wypadku za formę obniżenia odsetek ustawowych. Wręcz przeciwnie, uchwała przyjęła rozwiązanie funkcjonujące na gruncie Ordynacji podatkowej – w art. 57 (opłata prolongacyjna). Zastosowanie tej instytucji nie może być uznane za obrazę prawa skoro jest rozwiązaniem korzystnym dla gminy. Sąd uznał jednocześnie, że skarga jest zasadna w zakresie zarzutu dotyczącego § 7 uchwały. Przepis ten zawiera wykluczającą się treść normatywną, ponieważ z jednej strony władny do podjęcia decyzji w sprawie umorzenia wierzytelności przekraczającej 2500 zł. kierownik danej jednostki podejmuje taką decyzję samodzielnie, z drugiej strony niezbędnym warunkiem "samodzielnej" decyzji jest uprzednie uzyskanie wyłącznie pozytywnej opinii Komisji do spraw Budżetu Rady Miasta L.. Z powyższego bowiem wynika, że umorzenie wierzytelności w podanej kwocie jest uzależnione od wiążącej opinii innego organu. Rada Miejska przyjmując takie rozwiązanie przyznała Komisji Budżetowej kompetencje niewynikające z ustawy o samorządzie gminnym, albowiem stanowi to nie mające upoważnienia ustawowego wkroczenie w sferę uprawnień innego podmiotu. Komisja budżetowa ani rada gminy nie ma przyznanych ustawowo kompetencji decyzyjnych w sprawach indywidualnych, do jakich należą rozstrzygnięcia z omawianego zakresu udzielenia ulg w spłacie należności pieniężnych konkretnemu podmiotowi, co oznacza, że § 7 uchwały uchybia również treści art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który wyraźnie nakłada na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wskazanie organu lub osoby uprawnionej do udzielania ulg. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miejska L. zarzuciła naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że przepis ten nie upoważnia rady gminy do określania szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg oraz wskazania organu i osób do tego uprawnionych, nie uprawnia rady gminy do określenia organu, który ma opiniować decyzje kierowników jednostek organizacyjnych gminy w przedmiocie udzielenia ulg; naruszenie art. 15, art. 18, art. 18a, art. 21, art. 26, art. 30, art. 31, art. 33, art. 39 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przepisy te będące w stosunku do art. 43 ustawy o finansach publicznych lex generali, wykluczają w szczególnym rodzaju spraw, jakim jest udzielanie ulg, odmienne określenie kompetencji poszczególnych osób, art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż skoro rada gminy została upoważniona do określenia organu, który może podjąć decyzję o udzieleniu ulgi, nie została jednocześnie upoważniona do określenia organu, który podjęcie takiej decyzji ma w ściśle określonych przypadkach zaopiniować. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro ustawa o finansach publicznych upoważniła radę gminy do wskazania organu, który może podjąć decyzję w sprawie zasad umarzania, odraczania, rozkładania na raty należności gminy oraz do ustalenia trybu udzielania ulg, to tym bardziej Rada mogła upoważnić organ do wydania opinii w tej sprawie. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że przepis art. 43 ustawy o finansach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym i pozwala na określenie innych zasad, trybu i sposobu udzielania ulg oraz określenia uprawnionego do tego organu z pominięciem ogólnych zasad podziału kompetencji wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym, co zwiększa społeczną kontrolę nad szczególnym działaniem kierowników jednostek organizacyjnych gminy jakim jest udzielanie ulg. Z tych przyczyn wniesiono o zmianę pkt I wyroku przez oddalenie skargi, uchylenie pkt III tego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. podkreślił, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, nie ma możliwości zastosowania wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzania kompetencji w drodze analogii; z tej przyczyny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249,poz. 2104 ze zm.) nie może być uznany za usprawiedliwiony. W myśl powołanego przepisu ( w wersji obowiązującej w dacie podejmowania uchwały nr [...] z dnia [...] ) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 ,oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. Zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienie § 7 powołanej uchwały , uznane przez Sąd I instancji za naruszające prawo stanowi ,że "umorzenie wierzytelności przekraczającej 2500 zł wymaga uzyskania pozytywnej opinii Komisji do spraw Budżetu Rady Miasta L.. Po uzyskaniu pozytywnej opinii kierownik danej jednostki organizacyjnej podejmuje decyzje w sprawie umorzenia samodzielnie ". Tak sformułowany przepis uchwały w istocie zawiera w sobie wewnętrzną sprzeczność – właściwy kierownik ma podjąć decyzję samodzielnie ale tylko wtedy gdy uzyska pozytywną opinię Komisji budżetowej . Można przyjąć , że w razie takiej opinii może umorzyć należności bądź też wydać decyzję odmowną. Jeśli natomiast tej pozytywnej opinii brak to – w świetle takich postanowień uchwały - kierownik nie decyduje samodzielnie i umorzyć należności w istocie nie może. Przy wykładni przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie można pominąć przepisu art. 5 określającego naruszenia dyscypliny finansowej i osoby podlegające tej odpowiedzialności. W sytuacji gdy wydawanie decyzji zostało uzależnione od pozytywnej opinii komisji – pomocniczego organu rady - to ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych może nastręczać wątpliwości , w sytuacji związania organu odpowiedzialnego opinią organu, który takiej odpowiedzialności nie podlega. Kwestia dyskusyjną pozostaje to, czy rada gminy – jej organ stanowiący, uprawniona do : 1/ określenia szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg i do 2/ wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej może wskazywać jako właściwe w sprawach udzielania ulg i umorzeń inne organy i podmioty niż te, które ustawa o samorządzie gminnym określa jako właściwe ( z mocy ustawy, z upoważnienia zawartego w uchwale rady bądź z upoważnienia organu wykonawczego) w sprawach wydawania decyzji. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Innym jednak zagadnieniem jest uprawnienie rady – w ramach kompetencji do określania szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg - do wskazywania organów współuczestniczących ,poprzez udzielanie opinii, w postępowaniu w sprawie udzielenia ulg czy umorzeń należności. Wskazany przepis art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych statuuje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w gospodarowaniu przypadającymi im lub ich jednostkom organizacyjnym należnościami pieniężnymi, do których nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej. Udzielanie opinii nie może jednak prowadzić do uczynienia organów opiniujących w istocie organami przesądzającymi treść decyzji, za której podjęcie odpowiadać będzie inny podmiot czyli do sytuacji gdy zostanie naruszony podział kompetencji określony przepisami ustawy o samorządzie gminnym i rozmyje się odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Innymi słowy, wprowadzenie wymogu zasięgania opinii komisji rady bądź samej rady mieści się w zakresie kompetencji do określania szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg i umorzeń należności. Tak określony tryb nie może jednak prowadzić do wątpliwości co do zakresu odpowiedzialności podmiotu upoważnionego do wydawania decyzji w tych sprawach. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 15,art. 18,art. 18a,art. 21,art. 26,art. 30,art. 31,art. 33 i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) należy uznać częściowo za zasadny. Mimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.