III SA/Lu 420/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. wydanym na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt. 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia E. S. na postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2008 r. o zawieszeniu postępowania prowadzonego na wniosek E. S. w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obrębu [...] – S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Starosta Ł. zawiesił postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym obrębu [...] – S., polegających na zlikwidowaniu rozbieżności w działkach nr [A] i [B], do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia prawa własności do tej nieruchomości. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego nr [...] – S., jednostki ewidencyjnej C. numerami [A] i [B] (powstałych w wyniku podziałów działek nr [C] i [D]). Starosta Ł. swe stanowisko uzasadnił tym, że w dniu 26 marca 2007 r. skarżący złożył wniosek o zlikwidowanie rozbieżności działek nr [A] i [B] zlokalizowanych w S., wskazując, iż dokumenty, które posiada są niezgodne z danymi ujawnionymi na mapach wsi S., jak również ze stanem faktycznym na gruncie. Na podstawie dokumentacji z pomiaru kontrolnego opracowanej przez geodetę uprawnionego, z której został sporządzony operat techniczny, zaewidencjonowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. w dniu 28 grudnia 2007 r. za nr [...], Starosta w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencyjnym obrębu [...] – S., jednostki ewidencyjnej C. Od decyzji tej odwołał się zainteresowany, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym, iż organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie na tę samą część nieruchomości istnieją trzy akty własności ziemi (obejmujące działki o nr [E], [C] i [D]), a zatem kwestia właściwego stanu prawnego stała się sporna i bez ostatecznego rozstrzygnięcia tego problemu wniosek o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów nie może być zrealizowany, Starosta Ł. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Na postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] lipca 2008 r., skarżący złożył zażalenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczyło zlikwidowania rozbieżności w działkach nr [A] i [B], a dokładnie przebiegu ich granic. W toku badania sprawy okazało się, iż na tę samą część nieruchomości istnieją trzy akty własności ziemi (obejmujące działki o nr [E], [C] i [D]), tj.: - akt własności ziemi z dnia 19 lipca 1973 r. nr [...] obejmujący m.in. działkę nr [E] o pow. 0,38 ha, - akt własności ziemi z dnia 9 września 1975 r., nr [...] dla działki nr [C], - akt własności ziemi z dnia 9 września 1975 r., nr [...] obejmujący m.in. działkę nr [D] o pow. 0,50 ha. Realizując zalecenia wskazane w decyzji organu II instancji z dnia [...] maja 2008 r., Starosta Ł. wydał postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, do czasu dostarczenia prawomocnego rozstrzygnięcia prawa własności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawieszenie postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy w toku prowadzonego postępowania zajdą zdarzenia, które przejściowo uniemożliwiają dalszy, prawidłowy bieg postępowania bądź czynią dalszy bieg postępowania niecelowym. W przedmiotowej sprawie zachodzi jednak przesłanka obowiązkowego zawieszenia postępowania, co udowodnił Starosta podczas prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie, z uwagi na fakt istnienia kilku dokumentów stwierdzających własność do tej samej części nieruchomości, zdaniem organu odwoławczego nie można dokonać aktualizacji operatu ewidencyjnego. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi ściśle odzwierciedlać dane zawarte w odpowiednich dokumentach prawnych, w tym orzeczeniach sądowych. Ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno - techniczne, odzwierciedlające bezpośredni stan faktyczny i prawny. Organy administracji publicznej prowadzące ewidencję gruntów nie ustanawiają nowych stanów prawnych i nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu bez dokumentów potwierdzających jego prawa. Prawomocne rozstrzygnięcie sądu w tej sprawie będzie, zdaniem organów administracji, stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a ustalenie stanu prawnego (ze względu na pokrywający się stan prawny) może nastąpić wyłącznie w drodze rozstrzygnięcia sądu. Konieczne więc było wezwanie zainteresowanego do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie prawa własności wskazanych nieruchomości. Na postanowienie to wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając dość ogólnie, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, zaś organy administracji nie potrafią należycie ustalić istotnych okoliczności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem postanowienia organów obu instancji jako wydane z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego podlegają uchyleniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżone zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] – S. polegających na zlikwidowaniu rozbieżności w działkach nr [A] i [B] z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sporu o własność nieruchomości. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97-103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania; instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zaszłego w toku postępowania zdarzenia postępowanie owo dotknięte jest brakiem nie pozwalającym na dalsze prowadzenie procesu, istnieje jednak możliwość usunięcia tego braku i podjęcia normalnego postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie ogółu czynności procesowych występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 19-34). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. – [...] zawieszono z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależniona jest od występowania łącznie następujących elementów zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie wstępne wyłoniło się w toku postępowania, 2) uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2022/95, Fiskus 1996, nr 6, s. 30, W. Jachimowicz. O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd terytorialny 2003, nr 10, s. 29). W ocenie sądu w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. – [...] organy nieprawidłowo uznały konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sporu o własność nieruchomości, naruszając tym samym zastosowany przez nie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd sporu o własność nieruchomości nie jest bowiem niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Odpada więc przesłanka zależności między uprzednim rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, a organ nieprawidłowo dopatrzył się tego związku. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Zatem organ administracji publicznej właściwy w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), do którego strona skarżąca złożyła wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków obrębu S., zobowiązany był zweryfikować ów wniosek pod kątem udokumentowania rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (i zmian do niej wprowadzanych) są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnych i kartograficznym, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (§ 35 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). To na ich podstawie, w tym na podstawie dokumentów złożonych w trybie art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzone jest m.in. postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że w stosunku do przedmiotowych działek miało miejsce szereg zdarzeń prawnych: - wydanie na działki nr [E] o pow. 0, 39 ha i działkę nr [F] o pow. 5,43 ha aktu własności ziemi nr [...] dla H. S. i dla J. S. na łączną pow. 5,81ha; - wydanie na działki nr [C] i [F] o pow. 5,31 ha w dniu 9 września 1975 r. aktu własności ziemi nr [...] dla H. i J. małż. S., - wydanie na działkę [D] o pow. 0,50 ha akt własności ziemi nr [...] dla E. S., - przejęcie decyzją administracyjną z dnia [...] września 1977 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków o pow. 5,31 ha składającego się z działek o nr [C] i [F], - decyzją administracyjną z dnia [...] września 1979 r. nr [...] dokonano podziału działki nr [D] na działki nr [G] i działkę nr [H] o pow. 276 m2 , którą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, - działkę nr [G] podzielono na działki o nr [I] i działkę nr [J] o pow. 126 m2 , ktorą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 1986 r. nr [...], - działka nr [C] została podzielona na działki o nr [K] i działkę nr [L] , która to została przeznaczona na poszerzenie drogi, a następnie działkę o nr [K] podzielono na działki o nr [M] i działkę o nr [N], którą przekazano dla Kopalni L. Zagłębia Węglowego w Budowie, - w 1990 r. z działki nr [M] o pow. 0,34 ha wydzielono działkę siedliskową o pow. 0,1189 ha , a pozostałą część tej działki o pow. 0,2211 ha dołączono do działki nr [I] i decyzją nr [...] prawo do działki o nr [M] o pow. 1189 m2 przekazano J. S. Wyżej wymienione zdarzenia prawne prowadziły do zmian: prawa własności do tych działek, ich powierzchni , a także i granic. Organy administracji publicznej dokonując oceny żądania strony powinny mieć na uwadze przepisy prawa mocą których następowały zmiany stanu prawnego tych działek. Podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów jest zbiorem informacji obejmujących dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości (art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U. nr 38, poz. 454), zatem specyfika postępowania w sprawach związanych z zakładaniem i prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na tym, iż są to czynności wyłącznie techniczne i administracyjne, służące temu, by operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się między innymi dane dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Organ prowadzący ewidencję oceni w oparciu o zebrany materiał dowodowy czy strona domagająca się wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów obrębu S. – [...] wykazała swoje prawa do nieruchomości, a także udokumentowała zmiany w powierzchni i w graniach przedmiotowych działek od ostatniego wpisu tych danych do ewidencji. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nieprawidłowo uznały konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sporu o własność nieruchomości za zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależne jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu ewidencyjnym wszczętym na wniosek E. S. Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym i tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Łd 1269/97, LEX nr 40856). Z uwagi zatem na to, że w przedmiotowej sprawie w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia pozostałoby w obrocie prawnym poprzedzające je wadliwe rozstrzygnięcie, postanowienie pierwszoinstancyjne również powinno zostać uchylone. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.