II SA/Ol 974/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Iława z dnia 30 września 2008r. nr XX/217/08 w przedmiocie zasad korzystania ze stołówek zorganizowanych w szkołach I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika że, uchwałą nr XX/217/08, podjętą w dniu 30 września 2008r. Rada Gminy Iława, powołując jako podstawę art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591) oraz art. 67 a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004r., nr 213, poz. 2572 z późn. zm.) uchwaliła utratę mocy obowiązującej uchwały nr XIV/151/2008 Rady Gminy Iława z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek zorganizowanych w szkołach prowadzonych przez gminę Iława. W treści § 3 postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie wojewody przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza prawo, gdyż podjęto ją bez umocowania w obowiązujących przepisach prawnych. Według organu nadzorczego mając na uwadze treść art. 94 Konstytucji RP, jak również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, iż Rada Miejska mogłaby ustanowić akt prawa miejscowego, jeśli upoważnienie Rady w danym zakresie wynikałoby z przepisu ustawowego. Tymczasem w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały czyli w dniu 30 września 2008r. obowiązywał art. 67a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 145, poz. 917). Zgodnie z art. 1 pkt 27 ww. ustawy zmieniającej, art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Wspomniany przepis wszedł w życie w dniu 23 sierpnia 2008r. w nowym stanie prawnym, a podmiotem właściwym w przedmiocie decydowania o zasadach korzystania ze stołówek szkolnych oraz w przedmiocie ustalania wysokości opłat za posiłki jest dyrektor szkoły, działający w porozumieniu z organem prowadzącym. Według wojewody więc Rada Gminy Iława nie posiadała kompetencji we wskazanych sprawach, tym samym nie mogła zmienić ani uchylić uprzednio uchwalonych zasad. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest zarówno działanie organu gminy podjęte niezgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również działanie podjęte bez podstawy prawnej. Strona skarżąca wskazała również, iż zgodnie z § 32 ust. 3 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2002r., nr 100, poz. 908), który to przepis mocą § 143 ww. załącznika znajduje odpowiednie zastosowanie także do aktów prawa miejscowego, w przypadku, w którym zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu, w ten sposób, że zmienia się organ upoważniony do jego wydania, przyjmuje się, iż akt normatywny zachowuje moc, przy czym podmiotem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Zgodnie natomiast z § 32 ust. 2 załącznika do Rozporządzenia, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego. Zdaniem strony skarżącej akt prawa miejscowego należy postrzegać jako rodzaj aktu wykonawczego wydanego na podstawie upoważnienia ustawy. Tak więc w opinii skarżącego dotychczasowe przepisy zawarte w uchwale Rady Gminy Iława nr XIV/151/2008 z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek zorganizowanych w szkołach prowadzonych przez gminę Iława utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. W odpowiedzi na skargę Gmina Iława wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi wskazano, że dla organów gminy Iława zmiana przepisów ustawowych podniesiona w skardze była znana w momencie podejmowania uchwały. Zamiarem Rady Gminy było tylko formalne potwierdzenie, że wcześniej podjęta uchwała zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Według organu podjętą uchwałę Rada Gminy może uchylić a wynika to z zasady wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 12, poz. 1591). W odpowiedzi na skargę podkreślono, że nie został naruszony zapis § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908). Natomiast z ostrożności proceduralnej Gmina Iława w odpowiedzi na skargę wniosła o ograniczenie się w orzeczeniu do stwierdzenia, że badana uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591), który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że pierwotna uchwała nr XIV/151/2008 Rady Gminy Iława z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek zorganizowanych w szkołach prowadzonych przez Gminę Iława została uchwalona na gruncie art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 lutego 2008r. W myśl ust. 1 wspomnianego przepisu w celu wspierania prawidłowego rozwoju uczniów szkoła może zorganizować stołówkę. Korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę (ust. 2). Uchwała ta była więc pochodną zapisów ustawowych, które obligowały organ prowadzący szkołę do ustalenia zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za korzystanie z niej. Jednakże ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U.08.145.917) zmieniono wspomniany art. 67a w ten sposób, że ustalenie warunków korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za korzystanie z niej powierzono dyrektorowi szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Wspomniana nowelizacja, która weszła w życie w dniu 23 sierpnia 2008r. wprowadziła zatem zasadniczą zmianą podmiotu odpowiedzialnego za uregulowanie zasad i warunków korzystania ze stołówki szkolnej. Przed art. 67a ustawy o systemie oświaty podmiotem właściwym w tym zakresie był organ prowadzący szkołę a po nowelizacji, dyrektor szkoły. Trzeba mieć na uwadze, że uchwała rady gminy we wskazanym wyżej zakresie jest niejako aktem wykonawczym w stosunku do przedstawionych zapisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Uchwała taka precyzuje unormowania ustawowe określając zasady funkcjonowania stołówki szkolnej. W tym kontekście należy przytoczyć § 32 ust. 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 02. nr 100 poz. 908), według którego, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Jeżeli natomiast zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego (ust. 2). Z kolei jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu (ust. 3). Trzeba mieć również na uwadze, że zgodnie z § 143 wspomnianego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W ocenie sądu w świetle przedstawionych wyżej przepisów podzielić należy pogląd strony skarżącej mówiący, że dotychczasowe przepisy zawarte w uchwale Rady Gminy Iława nr XIV/151/2008 z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek zorganizowanych w szkołach prowadzonych przez gminę Iława utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U.08.145.917). Przede wszystkim znowelizowany art. 67a ustawy o systemie oświaty faktycznie zmienił formę aktu wykonawczego jakim miało być uregulowane funkcjonowanie stołówki. Przed nowelizacją organ prowadzący szkołę regulował to uchwałą. Natomiast zmiana wspomnianego przepisu powierzyła zakres działania stołówki szkolnej dyrektorowi szkoły. Tak więc akt wykonawczy najpierw miał postać uchwały - aktu prawa miejscowego rady gminy, a następnie wewnętrznej regulacji dyrektora szkoły, choć dokonanej w porozumieniu z gminą. Należy podkreślić jednocześnie, że oczywistym jest, iż dyrektor szkoły nie miał kompetencji do uchylenia uchwały rady gminy w tym zakresie. W tym miejscu istotnym jest wskazać, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 18 września 1990r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2). Przy czym każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały, niepokrywającej się z nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 7 października 1991r., SA/Wr 841/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 5). Podzielając powyższe stanowisko przedstawione w orzecznictwie należy jednocześnie podkreślić, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). W ocenie sądu bezspornym jest, że uchwała z dnia 27 lutego 2008r. utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie wspomnianej ustawy zmieniającej art. 67a ustawy o systemie oświaty, a więc w dniu 23 sierpnia 2008r. W związku z powyższym wydanie zaskarżonej uchwały Nr XX/217/08 Rady Gminy Iława z dnia 30 września 2008r. w sprawie utraty mocy uchwały nr XIV/151/2008 Rady Gminy Iława z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie ustalenia zasad korzystania ze stołówek zorganizowanych w szkołach przez Gminę Iława, było niezasadne. Uchwała rady gminy nie może bowiem potwierdzać stanu, który jest kształtowany z mocy prawa. Przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa jest powtarzanie treści przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, dlatego tym bardziej uznać trzeba za rażące naruszenie prawa powielanie w uchwale rozstrzygnięć, które następują z mocy prawa po wejściu w życie ustawy (rozstrzygnięcie o uchyleniu uchwały). W związku z uznaniem przez sąd, iż podjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa nie mógł być uwzględniony alternatywny wiosek zawarty w odpowiedzi na skargę dotyczący ograniczenia się przez sąd do stwierdzenia, iż uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które nie było istotne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz w pkt 2 na podstawie art. 152 orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.