II SA/Łd 743/08

Dnia 29 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej R. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS II SA/Łd 743/08 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 października 2005 roku uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. A. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem części budynku na cele handlowe (sklep spożywczy), zlokalizowanego w granicy z działką nr [...], budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza wody. W toku postępowania sąd oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku sąd zarzucił, iż w postępowaniu administracyjnego doszło przede wszystkim do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W szczególności organy naruszyły wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz obowiązku umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy ponadto sam nie dokonał analizy uzupełnionego materiału dowodowego, co narusza zasadę wyrażoną w art. 7,77 k.p.a.. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość regułom zawartym w art. 107 §3 k.p.a. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organami administracji publicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wpisem w dzienniku budowy z dnia 10 listopada 2005r., a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał prace budowlane. Uczestniczka postępowania, R. S., której nieruchomość graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora, od początku postępowania kwestionowała zakres projektowanej budowy zarzucając, iż faktycznie zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy nowego budynku, a nie rozbudowy i nadbudowy. W szczególności wskazywała, iż z załączanych kolejnych projektów nie wynika, jaka jest "stara" część budynku, a jaka dobudowana, zaś w praktyce ze starego budynku nie pozostawiono prawie nic, wznosząc znacznie większy budynek w granicy. Podniosła również zarzut, iż prace budowlane były kontynuowane pomimo wycofania decyzji o pozwoleniu z obrotu prawnego. Organ stopnia podstawowego kilkakrotnie w toku postępowania wzywał inwestora do uzupełnienia projektu, w związku ze składanymi przez R.S. uwagami i zastrzeżeniami. Uzupełnienia te w szczególności dotyczyły analizy wpływu projektowanej rozbudowy i nadbudowy na zacienienie nieruchomości uczestniczki postępowania. Prowadzono próby ugodowego rozstrzygnięcia sporu, zakończone niepowodzeniem. W związku z powtarzającymi się w całym postępowaniu zarzutami o kontynuowaniu robót, zarówno pełnomocnik skarżącej, jak i pełnomocnik inwestora złożyli wnioski dowodowe na okoliczność czasu prowadzenia i zakresu prac budowlanych związanych ze sporną inwestycją. Wyznaczono termin rozprawy, ale nie w celu przesłuchania świadków, a w związku z próbami ugodowego rozstrzygnięcia sporu. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. A. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku z przeznaczeniem jego części na cele handlowe, przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza wody przewidzianych do realizacji na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. A. nr 33 w K. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Ustalił, iż inwestor przystąpił do realizacji inwestycji w dniu 18.04.2004r., dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], że prace zostały następnie wstrzymane, że PINB w P. decyzją nr [...] z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie zgodności z prawem prowadzonej inwestycji. Organ wskazał również, iż budowa ta nie spowoduje ograniczenia światłem dziennym pomieszczeń mieszkalnych w budynku na posesji R. S.. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik uczestniczki zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 33 – 35 prawa budowlanego, przepisów postępowania - art. 7, 10, 77, 78, 80, 89, 105 i 107 k.p.a. - w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania . W odwołaniu wskazano, iż zatwierdzony projekt nie zawiera odniesienia do gabarytów istniejącego budynku, wydzielenia części obiektów podlegających nadbudowie oraz części dobudowywanych, pomimo iż organ sam zobowiązał inwestora do złożenia odrębnych projektów, nie wyjaśniono, czy wykonana została jedynie nadbudowa, czy też wybudowano zupełnie nowy budynek, nie mieszczący się w obrysie rozebranego budynku, organ zaniechał analizy projektu , jak i przeprowadzenia wnioskowanego przez strony postępowania dowodowego. Przede wszystkim jednak w odwołaniu wskazano, iż kwestionowana decyzja została wydana już po wykonaniu znacznej części zamierzenia, co czyni postępowanie o pozwolenie na budowę bezprzedmiotowym i organ winien je umorzyć. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Przytoczył również pismo inwestora złożone w związku z odwołaniem, w którym zaprzeczył on, aby po dacie wstrzymania robót przez PINB prowadzone były jakiekolwiek roboty budowlane za wyjątkiem prac zmierzających do zabezpieczenia inwestycji. Wskazał, iż pełnomocnik skarżącej w kolejnym piśmie kwestionował zakres robot i powoływał się na fakt ich prowadzenia po decyzji o ich wstrzymaniu. Organ ustalił, iż prace budowlane zostały wstrzymane wpisem do dziennika budowy z dnia 10.11.2005r. oraz postanowieniem PINB w P. nr [...] z [...], organ nadzoru budowlanego potwierdził zgodność z prawem prac dotychczas wykonanych i umorzył postępowanie w sprawie zgodności z prawem budowlanym prowadzonej rozbudowy i nadbudowy. Zamierzona inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania , odpowiada też przyjętym pojęciom rozbudowy, jak i nadbudowy, zatwierdzony przez organ I instancji projekt spełnia wymogi określone przepisami prawa budowlanego, w tym warunki doświetlenia nieruchomości sąsiedniej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację przytoczoną w odwołaniu z tą istotna zmianą, iż jako żądanie podstawowe zgłosiła wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji o decyzji ją poprzedzającej. Zarzut rażącego naruszenia prawa, stanowiący podstawę ego żądania skarżąca wywodzi z faktu orzekania zatwierdzeniu projektu i o udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestycja w części została już zrealizowana. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Takim uchybieniem było już chociażby nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, wnioskowanych przez pełnomocnika skarżącej, bez żadnego uzasadnienia tego zaniechania. Dowód ten miał służyć wyjaśnieniu spornych okoliczności faktycznych – zakresu prac i czasu ich prowadzenia. Nieprzesłuchanie świadków doprowadziło do niewyjaśnienia tej okoliczności faktycznej, istotnej o tyle, iż zarzut skargi opiewa na budowę niezgodną z projektem (nowa budowa a nie nadbudowa i rozbudowa) oraz na samowolne wykonywanie robót mimo wstrzymania wykonania decyzji. Organ powołał się jedynie na oświadczenie inwestora w tej kwestii, które skarżąca konsekwentnie kwestionowała. Z przesłuchania świadków na rozprawie w dniu 30 marca 2008r. zrezygnowano, ale z zastrzeżeniem, iż świadkowie zostaną przesłuchani w terminie późniejszym. Tak się jednak nie stało i organ wydał decyzję. Przede wszystkim jednak o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zadecydował fakt, iż będąca przedmiotem sporu inwestycja została już częściowo zrealizowana. Abstrahując od niewyjaśnionej w sposób wyczerpujący daty zakończenia (przerwania ) robót przez inwestora, stwierdzić należy, iż bezspornie realizował on inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie od kwietnia do 6 października 2005r., kiedy to decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Łodzi. Nie można zatem postawić zarzutu, iż te prace, które zakończone zostały do daty uchylenia decyzji, były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej. Dopiero wykazanie przez uczestniczkę postępowania, iż roboty budowlane były prowadzone były po uchyleniu decyzji upoważnia do postawienia zarzutu samowoli budowlanej, ale tylko i wyłącznie w odniesieniu do tej części robót. Obie kategorie ww robót nie zezwalają jednak na prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. To postępowanie dotyczy jedynie inwestycji zamierzonych, przyszłych, a nie tych, które są już w toku. Po ustaleniu, iż choćby rozpoczęto realizację inwestycji, wydanie pozwolenia na budowę uznać należy za niedopuszczalne. Rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje uznaniem jej za samowolę budowlaną. Natomiast w sytuacji, gdy inwestycję realizowano w dacie ważności decyzji, którą potem wycofano z obrotu, dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego (przypadek inny niż określony w art. 48 albo 49b tej ustawy). W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. II OSK 167/06). W tym też postępowaniu jego uczestnicy mogą podnosić zarzuty, dotyczące zarówno gabarytów inwestycji, jej wpływu na nieruchomość sąsiednią, jak i czasu prowadzenia robót. Postępowanie to jednak prowadzą organy nadzoru budowlanego, któremu organy niniejszego postępowania winny przekazać sprawę, zaś postępowanie o pozwolenie na budowę winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Reasumując, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego – art. 28 i 35 prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestycja była już realizowana skutkowało prowadzeniem sprawy w niewłaściwym trybie, co powoduje konieczność uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1a i art.135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się koszty wpisu (500 zł ) i koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika przed sądem I instancji (300 zł). TG