II OSK 728/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1814/08 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1814/08 oddalił skargę I. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. S. wybudował altanę ogrodową na swojej działce nr ew. [...] położonej przy ul. Kościelnej w Modliborzycach. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie tej altany, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie. Organ stwierdził, że altana została wybudowana zgodnie z warunkami zgłoszenia dokonanego w dniu 6 grudnia 2004 r. do Starosty Powiatowego w Janowie Lubelskim, a tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu wniosku I. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ przytoczył przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i ocenił, że decyzja z dnia 21 sierpnia 2006 r. nie jest dotknięta żadną z wymienionych wad. Podniósł, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z zm.) – zwanego dalej również rozporządzeniem, wychodząc z założenia, że przepisy rozporządzenia nie odnoszą się do takich obiektów jak przedmiotowa altana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. O. zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 k.p.a. Wskazała że zgodnie z ustaleniami organów altana wybudowana została w odległości 1,14 m od granicy działki. Naruszono zatem § 12 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że budynki na działce budowlanej mogą być lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w kierunku tej granicy i 3 m w przypadku budynku. Powołała się przy tym na stanowisko Departamentu Rynku Budowlanego Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 lutego 2006 r., w myśl którego przepis ten ma zastosowanie do obiektu budowlanego typu wiata i altana, spełniającej funkcje użyteczne budynków oraz stanowisko Departamentu Rynku Budowlanego i Procesu Inwestycyjnego Ministerstwa Budownictwa z dnia 31 stycznia 2007 r., będącego projektodawcą cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skarżąca podkreśliła, że organy nadzoru budowlanego obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, z której płynie nakaz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 8 k.p.a. Celem postępowania administracyjnego jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji, zgodnej z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji lub postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego aktu administracyjnego, ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenie prawa materialnego lub procesowego, nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zakończenie postępowania administracyjnego w przypadku badania legalności obiektu budowlanego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., ze względu na jego bezprzedmiotowość budzi wątpliwości. Wzorcowym bowiem zakończeniem powinno być rozstrzygnięcie merytoryczne odnoszące się do wniosku skarżącej i np. odmawiające rozbiórki lub nakazania inwestorowi podjęcia innych czynności określonych przepisami Prawa budowlanego. Niemniej jednak nawet przy przyjęciu, że decyzja umarzająca postępowanie jest wadliwa to wadliwość ta z całą pewnością nie ma charakteru kwalifikowanego. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mają zastosowanie co do zasady do budynków, natomiast do innych budowli nadziemnych i podziemnych wyłącznie wówczas, gdy spełniają one warunki użytkowe budynków. Definicja legalna budynku została zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i trudno jest uznać, że altana ogrodowa posiada cechy charakterystyczne odpowiadające definicji budynku. Z kolei uznanie, że określony obiekt budowlany może ewentualnie posiadać cechy użytkowe budynku wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego i odpowiedniego procesu interpretacyjnego. Rozstrzygnięcie takie jest z zasady ocenne i może być podważone przez argumenty pozostałych stron postępowania. Ustalenie zakresu stosowania przepisów rozporządzenia w odniesieniu do takich obiektów jak altana ogrodowa nasuwa szereg wątpliwości i może być przedmiotem - tak jak w niniejszej sprawie - sporu interpretacyjnego. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że doszło do oczywistego naruszenia prawa ze względu na zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w związku z ustaleniem braku zastosowania przepisów rozporządzenia. Nadto kwestie błędnej interpretacji i sporu co do zastosowania właściwej normy prawnej mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd podkreślił, że postępowanie nieważnościowe nie ma za zadanie przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego, zebrania odpowiednich dowodów i rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Takie postępowanie sprowadza się wyłącznie do zbadania ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydawania decyzji. Dlatego wadliwe jest stanowisko skarżącej, że celem kontrolowanego postępowania było dokładne ustalenie całego materiału dowodowego, wszystkich okoliczności faktycznych i ich prawidłowe prawne zakwalifikowanie. W rozpatrywanej sprawie organ nie mógł zbierać nowych dowodów i ustalać, czy do altany ogrodowej mają zastosowania przepisy rozporządzenia, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne wyjście poza granice postępowania nadzwyczajnego. Na marginesie Sąd zaznaczył, że w zupełnie wyjątkowych przypadkach naruszenie norm postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Co do zasady bowiem w postępowaniu nieważnościowym decyzji można przypisać wady materialnoprawne, natomiast naruszenia reguł procesowych powinny być eliminowane w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o art. 145 k.p.a. Jako postawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. I. O., reprezentowana przez radcę prawnego I. J., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo naruszenia przez organ powyżej wskazanych przepisów prawa; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe rozstrzygnięcie Sądu, który zignorował istotne uchybienia organu w postępowaniu administracyjnym, tzn. naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Argumentując zarzuty stwierdziła, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przepisy rozporządzenia są jasne i w drodze wykładni językowej da się z nich wywieść, że znajdują zastosowanie do obiektów typu altana. Potwierdzają to pisma Departamentu Rynku Budowlanego Ministra Transportu Budownictwa oraz Departamentu Rynku Budowlanego i Procesu Inwestycyjnego Ministra Budownictwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie umiejscowienie altany w odległości 1,14 m od granicy działki jest rażąco sprzeczne z prawem i zasadą praworządności. W konsekwencji utrzymanie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w sposób rażący i znacznie narusza także jej prawo własności. W zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa powołała się na orzecznictwo i poglądy doktryny. Zgodnie z nimi za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przepisy techniczno – budowlane są normami bezwzględnie obowiązującymi i muszą być ściśle stosowane. Stwierdziła również, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości istniejących w sprawie. Twierdziła, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji znajdują zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zatem organ zobligowany był stosownie do art. 7 k.p.a. dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, celem ustalenia czy zachodzi jedna z wad decyzji uzasadniających stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. II OSK 1475/06, baza Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego wskazanych przepisów prawa. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim należy stwierdzić, że jest on postawiony nieprecyzyjnie. Jak wyżej wskazano związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyklucza możliwość skonkretyzowania przez ten Sąd zarzutu skargi kasacyjnej. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej musi zostać skonstruowany na tyle precyzyjnie, aby wynikało z niego jakie przepisy w ocenie strony skarżącej zostały naruszone. Omawiany zarzut poza bardzo ogólnym wskazaniem na art. 156 § 1 k.p.a, który dzieli się na jeszcze mniejsze jednostki redakcyjne, wskazuje na naruszenie przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego bliżej nieokreślonych przepisów prawa. Taka konstrukcja niniejszego zarzutu uniemożliwia dokonanie oceny jego zasadności, co tym samym czyni go zarzutem nieusprawiedliwionym. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., polegającego na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwego rozstrzygnięcia sprawy przez brak reakcji na naruszenie przez organy administracji publicznej § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W pierwszej kolejności należy uwzględnić, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczy związania sądu granicami sprawy. Sąd orzekając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane. Do naruszenia tego przepisu doszłoby więc, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy, bądź wyraźnie ograniczył rozpoznanie sprawy wyłącznie do zarzutów skargi. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca, aby Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę wyszedł poza jej granice. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, aby Sąd ograniczył rozpoznanie sprawy wyłącznie do zarzutów skargi. Natomiast dokonana przez Sąd ocena, że nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego przede wszystkim działają w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane i w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności istotne znaczenie ma kwestia, czy doszło do naruszenia przepisów tej ustawy i czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący. Dlatego też kwestionowanie postępowania organów nadzoru budowlanego wyłącznie przez pryzmat treści § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia nie jest wystarczające. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.