IV SA/Wa 1770/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. LLC na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do krajowego rejestru odmiany - oddala skargę - Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2043/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania odmiany do krajowego rejestru. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, co następuje. Decyzją organu I instancji umorzono postępowanie w sprawie wpisania do krajowego rejestru kukurydzy odmiany hodowlanej TXP138 – F (w wyroku omyłkowo podano, iż chodzi o odmianę TP138 - F) stwierdzając, iż bezprzedmiotowość postępowania wynika z art. 5 ust.4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o nasiennictwie oraz ustawy o ochronie roślin (Dz. U. Nr 92, poz. 639). Przepis ten stanowi, iż do krajowego rejestru nie wpisuje się odmian genetycznie zmodyfikowanych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła firma M. Sp. z o.o., zwana dalej "skarżącym". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z dnia [...] lipca 2006 roku, uznając, iż istotnie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję Ministra wniósł skarżący. Rozpatrzywszy skargę Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, art. 105 § 1 k.p.a., niemniej podstawą uchylenia jest naruszenie przez organy art. 2 Część pierwsza Zasady Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 roku o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej (i innych wymienionych w tym traktacie państw) do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 roku Nr 90, poz. 864 ze zm.). Z art. 2 Część pierwsza Zasady wymienionego wyżej Traktatu wynika, że od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Podkreślić należy, że art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z tego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. Zgodnie z treścią art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) jednym ze źródeł prawa wspólnotowego jest dyrektywa. Dyrektywa jest pochodnym źródłem prawa wspólnotowego. Skutki wydania przez uprawniony organ Wspólnoty dyrektywy określone zostały w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Z orzecznictwa tego wynika, że w sytuacji nieimplementowania dyrektywy do porządku prawnego lub jej niewłaściwego implementowania może ona wywierać bezpośredni skutek. Jeśli dyrektywa nie została należycie implementowana wówczas w stosunkach obywatel – państwo, obywatel ma prawo powoływać się bezpośrednio na przepisy dyrektywy i żądać ich zastosowania przez organy państwa rozstrzygające jego sprawę. Możliwość powołania się bezpośrednio na dyrektywę uzależniona jest jednak od tego czy zawarte w niej przepisy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż zawarty w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie zakaz dokonywania rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych w krajowym rejestrze odmian, jest niezgodny z dyrektywą Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 roku w sprawie Wspólnotowego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych (Dz.U.UE.L.02.193.1). Niezgodny jest również z wymienioną wyżej dyrektywą art. 57 ust.3 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie, z którego wynika, że materiał siewny odmian genetycznie zmodyfikowanych nie może być dopuszczony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zakazy zawarte w art. 5 ust. 4 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie są sprzeczne również z art. 22 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 roku w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie, i uchylającej dyrektywę Rady Nr 90/220/EWG (Dz.U.UE.L.01.106.1). Z art. 22 tej dyrektywy wynika, że bez uszczerbku dla rozwiązań zawartych w art. 23 Państwa Członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzenia do obrotu GMO (organizmów genetycznie zmodyfikowanych) w charakterze lub w składzie produktów, które są zgodne z wymaganiami ustanowionymi w tej dyrektywie. Art. 23 upoważnia Państwa Członkowskie do podejmowania działań polegających na tymczasowym ograniczeniu lub zakazie stosowania lub sprzedaży GMO w charakterze lub w składzie produktu na swoim terytorium. Może to nastąpić jeżeli po wydaniu zezwolenia Państwo uzyska informację mające wpływ na ocenę ryzyka dla środowiska lub gdy w wyniku ponownej oceny posiadanych wcześniej informacji na podstawie nowych lub dodatkowych danych naukowych ma uzasadnione obawy, aby uważać, że GMO w charakterze lub w skaldzie produktu, który prawidłowo zgłoszono, stanowi ryzyko dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego. Z opisanych wyżej uregulowań prawnych wynika jednoznacznie, iż niedopuszczalne jest wprowadzanie generalnego zakazu obrotu produktami GMO, a jedynie podejmowanie działań w stosunku do indywidualnie zidentyfikowanego produktu. Istnieją więc uregulowania prawne określające właściwe środki, które należy podjąć, aby uniknąć ujemnych skutków dla zdrowia i życia ludzkiego związanych z genetycznie modyfikowanymi odmianami. Tym samym Dyrektywy 2001/18/WE oraz 2002/53/WE mogą być bezpośrednio stosowane przez organy administracji. Nie ma więc przeszkód by Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych wszczął procedurę wpisania odmiany do krajowego rejestru kukurydzy odmiany hodowlanej TXP138 – F i oceny ryzyka dla środowiska naturalnego tej odmiany dokonał w oparciu o wymienione wyżej uregulowania prawne. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Dyrektor Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych odmówił wpisania odmiany kukurydzy TXP138-F do krajowego rejestru, podnosząc, iż – zgodnie z art.5 ust.4 ustawy o nasiennictwie - odmian genetycznie zmodyfikowanych nie wpisuje się do krajowego rejestru. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister podniósł, iż przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich toczy się obecnie postępowanie w sprawie C-165/08 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej w przedmiocie uchybienia przez Polskę, poprzez wprowadzenie zakazu obrotu materiałem siewnym odmian genetycznie zmodyfikowanych oraz zakazu wpisywania takich odmian do krajowego rejestru, zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art.22 i art.23 Dyrektywy 2001/18/WE oraz art.4 i art.16 Dyrektywy 2002/53/WE. Dopiero wyrok Trybunału przesądzi, czy skarga Komisji jest dopuszczalna oraz, czy Rzeczpospolita Polska uchybiła przepisom prawa wspólnotowego. Rząd RP stoi na stanowisku, iż art.5 ust.4 ustawy o nasiennictwie nie jest sprzeczny z wymienionymi wyżej dyrektywami. Przepis ten należało zatem zastosować w niniejszej sprawie. Podstawowe znaczenie ma przy tym prawo do stosowania przez Polskę klauzul generalnych, a w szczególności klauzuli moralności publicznej oraz zasad publicznych, przewidziane w art.30 TWE. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skarżący, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa wspólnotowego: a w szczególności przepisu art.23 i 24 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przepisu art.16 ust.1 dyrektywy Rady 2002/53/WE w sprawie wspólnego katalogu odmian gatunków rolniczych, przepisu art.22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG oraz zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego; 2) naruszenie przepisów art.8 i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Skarżący wniósł jednocześnie o zawieszenie – na podstawie art.125§1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości sprawy o sygn. akt C-165/08 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art.153 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza brak przesłanek do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawia art.125§1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku powołanego w odpowiedzi na skargę postępowania toczącego się przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem ustalenie, czy poprzez wprowadzenie zakazu obrotu materiałem siewnym odmian genetycznie zmodyfikowanych oraz zakazu wpisywania takich odmian do krajowego rejestru, Rzeczypospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art.22 i art.23 Dyrektywy 2001/18/WE oraz art.4 i art.16 Dyrektywy 2002/53/WE, ale skontrolowanie decyzji zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji pod kątem zastosowania się do ocen prawnych oraz wykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., uchylających poprzednie decyzji wydane w przedmiotowej sprawie. W wyroku tym sąd administracyjny dokonał oceny prawnej odnośnie dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art.5 ust.4 ustawy o nasiennictwie oraz zawarł oparte na tej ocenie wytyczne. O ile w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego (nie zapadło wszak orzeczenie, w świetle którego możnaby uznać, iż uprzednia ocena była nietrafna) okoliczności prawne sprawy są jasne. Zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegałyby decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/07, publ. LEX 344933). Po drugie, ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1890/07, publ. LEX nr 397665). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż przy ponownym orzekaniu organy obu instancji związane były w szczególności następującymi ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r.: 1. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie zakazujący dokonywania rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych w krajowym rejestrze odmian jest niezgodny z dyrektywą Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 roku w sprawie Wspólnotowego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych (Dz.U.UE.L.02.193.1), 2. dyrektywy 2001/18/WE oraz 2002/53/WE mogą być zatem bezpośrednio stosowane przez organy administracji, 3. nie ma przeszkód do tego, aby Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych wszczął procedurę wpisania odmiany do krajowego rejestru kukurydzy odmiany hodowlanej TXP138 – F i oceny ryzyka dla środowiska naturalnego tej odmiany dokonał w oparciu o wymienione wyżej uregulowania prawne. Powyższe oceny i wytyczne nie zostały jednakże przez organy uwzględnione. Organy przeprowadziły z nimi polemikę, przyjmując ponownie, iż art.5 ust.4 ustawy o nasiennictwie może być podstawą rozstrzygania w sprawie. Powyższe w sposób oczywisty narusza art.153 p.p.s.a., co winno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. W wyniku powyższego organy ponownie winny rozpoznać sprawę z poszanowaniem stanowiska Sądu z dnia 23 stycznia 2007 r. Wprawdzie wskazana wyżej motywacja legła u podstaw orzekania w niniejszej sprawie, w wyniku czego sentencja niniejszego wyroku winna obejmować wspomniane wyżej uchylenie decyzji organów obu instancji, niemniej w wyniku omyłki Sądu doszło do spisania i ogłoszenia po zamknięciu rozprawy sentencji sprzecznej z jego intencjami ("oddala skargę"). Przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości skorygowania tego rodzaju błędu przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Wprawdzie art.156§1 p.p.s.a. przewiduje, iż Sąd z urzędu może sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki, niemniej powyższe ma zastosowanie wyłącznie do niedokładności, błędów, czy omyłek o mniejszej wadze. Tego rodzaju błędem nie jest błąd co do zasadniczej części wyroku, tj. co do rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy rozstrzygnięcie które zapadło, jest całkowitym przeciwieństwem rozstrzygnięcia, które zgodnie z przekonaniem Sądu powinno zapaść. Podsumowując powyższe, pomimo rozbieżności pomiędzy niekorzystną dla skarżącego sentencją a uzasadnieniem wskazującym zasadność uchylenia decyzji organu obu instancji, pierwszeństwo, z punktu widzenia formalnych skutków wyroku, należy przyznać wadliwej sentencji. Skutkiem niniejszego wyroku jest zatem oddalenie skargi, którą to okoliczność skarżący winien wziąć pod rozwagę przy ocenie celowości wniesienia skargi kasacyjnej do NSA. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.