I OSK 1248/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 77/08 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 77/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W/w wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną – na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), na skutek odwołania J. W. od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylono w całości decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że pismem z dnia 16 listopada 1998 r. J. W. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej wówczas jako działka nr [...], dawny obręb [...], położonej w R., rejon B. twierdząc, że nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...]. W decyzji tej bowiem wskazano, że przedmiotowe wywłaszczenie konieczne było "dla zrealizowania celów związanych z budową osiedla B.". W toku postępowania ustalono, że zgodnie z wyrysem z mapy ewidencji gruntów dawna działka nr [...] w obrębie [...] stanowiła obszar o powierzchni 26 a 19 m2, objęta była księga wieczystą KW [...], w której- jako właściciel – ujawniony był J. W. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70) mocą aktu notarialnego zawartego w dniu 14 czerwca 1977 r. Rep. A [...]. Z dokumentacji geodezyjnej zawartej w aktach administracyjnych wynikało, że przedmiotowy grunt, po ograniczeniu roszczenia przez wnioskodawcę, odpowiada obecnie m. in. działkom: nr [...],[...] i [...] i [...] i stanowi własność Gminy Miasta Rzeszów. Działka nr [...] jest przedmiotem dzierżawy ustanowionej na rzecz K. K. na podstawie umowy zawartej z Gminą z dnia 13 października1972 r. nr [...], następnie przedłużonej aneksem z dnia 12 czerwca 2001 r. Decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] na nowe o nr [...] i [...], jak również została podzielona działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Z uwagi, że przedmiotowy wniosek dotyczył nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów, postanowieniem Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] do rozpoznania przedmiotowej sprawy został wyznaczony Starosta Rzeszowski, który po dwukrotnym uchyleniu decyzji organów obu instancji wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1020/01 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 842/05, wydał w dniu [...] października 2007 r. nr [...] decyzję, mocą której: w pkt. 1 orzekł o zwrocie spornej nieruchomości w części stanowiącej działkę nr [...] i nr [...] , w pkt 2 orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za w/w grunt, w pkt 3 odmówił zwrotu nieruchomości stanowiących działki oznaczone numerami [...],[...] oraz [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta Rzeszowski wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzenia ponownych oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 24 stycznia 2007 r. stwierdzono następujący stan zagospodarowania działek: - działka nr [...] od ul. W. przy rzece P., w kierunku północnym wchodzi w jezdnię ulicy O., w pozostałej części działka utwardzona jest żwirem i stanowi ogólnodostępny parking, - [...] zagospodarowana jest w części południowej wjazdem do garaży osiedlowych i pawilonów handlowych, w dalszej części stanowi zaś wejście /schody i taras/ do pawilonów handlowo-usługowych a w części wschodniej stanowi ogólnodostępny parking, - działka nr [...] - w części północnej odpowiadająca obecnej działce nr [...], zabudowana jest fragmentem budynku usługowo-mieszkalnego, a w pozostałej części, odpowiadającej obecnie działce nr [...]- stanowi teren szkółki i podjazd do budynku, - działka nr [...] stanowi fragment zieleni i znajduje się na niej trwałe ogrodzenie, - działki nr [...] i [...] w Miejscowym Pianie Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla B. oznaczone są symbolem [...] i obecnie stanowią fragment pasa drogowego ul. O., zaliczonej do kategorii dróg powiatowych, Ponadto stwierdzono, że działka nr [...] przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego, a konkretnie stanowić miała teren zieleni, zgodnie z celem wywłaszczenia; w chwili obecnej zabudowana jest fragmentem budynku usługowo-mieszkaniowego wybudowanego przez dzierżawcę tego terenu, zatem stan zagospodarowania ma charakter stały. Biorąc zatem pod uwagę w/w stan faktyczny organ I instancji uznał, że zwrotowi podlegały jedynie działki nr [...] i [...], bowiem cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany a działki te wykorzystywane były na cele rekreacyjne. W odwołaniu do Wojewody Podkarpackiego J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 3 - dotyczącym odmowy zwrotu w/w działek i wnioskował o wydanie w tym zakresie decyzji merytorycznej. Akcentował przy tym, iż na wspomnianym wyżej gruncie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego B. Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił w całości decyzję Starosty Rzeszowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda stwierdził, że ustalenia organu I instancji dotyczące działek nr [...] i [...] nie były precyzyjne , albowiem nie wykazano jaka ich część pozostaje poza pasem drogowym. Wątpliwym było również ustalenie, że zagospodarowanie w/w działek schodami wejściowymi do pawilonów handlowych jest związane z realizacją celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko, iż brak było podstaw do zwrotu działki nr [...]- wobec zabudowania jej w części budynkiem usługowo-mieszkalnym a istniały podstawy odnośnie zwrotu działek [...] i [...], gdyż bez wątpienia cel ich wywłaszczenia nie został zrealizowany. Pomimo jednak prawidłowego rozstrzygnięcia co do pkt 1 i 2 decyzji organu l instancji organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie całej decyzji Starosty Rzeszowskiego, z uwagi na konieczność przeprowadzenia złożonego postępowania wyjaśniającego w stosunku do działek [...] i [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, która wniósł J. W.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że organ odwoławczy winien był wydać decyzję w sprawie zwrotu nieruchomości, gdyż stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Skarżący podkreślił, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w pasie drogowym ulicy O. a są użytkowane jako parking dla samochodów przyjeżdżających do punktu usługowego posadowionego na działce nr [...]. Zatem na wskazanym wyżej gruncie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skarżący kwestionował także stanowisko organu, co do odmowy zwrotu działki nr [...], bowiem – jego zdaniem - bez znaczenia było, czy na gruncie tym posadowiony jest budynek, czy też nie, gdyż również i na tym terenie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W/w działka została oddana przez Gminę osobie trzeciej z pozwoleniem jedynie na czasową zabudowę, zatem zabudowania na tej nieruchomości nie mają charakteru trwałego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r. podniósł, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ponadto Sąd zaakcentował też, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości. Powyższe oznaczało, zaś że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Odwołanie powoduje zatem wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku więc, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu l instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym Rozpoznanie zatem sprawy poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa /art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a./. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie tej odwołanie dotyczyło jedynie pkt 3 decyzji organu I instancji, w którym orzeczono o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...],[...],[...] organ zaś odwoławczy wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną tj. również w części nie zaskarżonej odwołaniem, co oznaczało, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W/w naruszenie powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zwalnia Sąd od udzielenia odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze. Jednocześnie z uwagi na fakt, że sprawa była dwukrotnie uchylana przez sądy administracyjne ze względu na błędy w procedowaniu organów obu instancji Sąd zwrócił uwagę organowi odwoławczemu na treść art. 136 k.p.a., który to przepis obliguje organ odwoławczy do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i wydania decyzji merytorycznej. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że pogląd, iż działka nr [...] nie podlega zwrotowi był - na tym etapie sprawy - co najmniej przedwczesny, gdyż akta sprawy wskazywały, że postępowanie w przedmiecie zwrotu nieruchomości toczy się od dnia 18 listopada 1998 r. natomiast umowa dzierżawy, na którą powołuje się organ, zawarta pomiędzy Gminą Miasta Rzeszów a dzierżawcą – K. K. została zawarta w dniu 30 października 1992 r. na okres od 1 listopada 1992 r. do 30 października 2002 r. ( k. 50 ) i aneksem z dnia 7 grudnia 2001r. [...] jej treść została zmieniona (21 tom II akt). Zawarto bowiem w umowie postanowienie cyt.: "w przypadku zwrotu nieruchomości byłym właścicielom lub wygaśnięciu umowy z winy wydzierżawiającego, nastąpi zwrot nakładów. Wysokość zwróconych nakładów nie może przewyższać odszkodowania uzyskanego od poprzednich właścicieli." Sąd zwrócił też uwagę, że pozwolenie na budowę pawilonu handlowego (decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 1995 r. nr [...]) wskazuje, że jest to pozwolenie na budowę tymczasową i obejmuje okres do 30 października 2002 roku /k. 77/ zobowiązująca jednocześnie K. K. do jego rozbiórki. Ponadto w dniu [...] sierpnia 1999 roku została wydana decyzja nr [...] udzielająca K. K. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego z jednoczesnym zastrzeżeniem terminu jego usunięcia, wskazując na tymczasowy charakter tego obiektu /k. 107 akt/. Decyzja z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] została zmieniona decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] jak również zmieniono decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] dotyczącą zmiany sposobu użytkowania decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] /k. 20/. Zmian dokonano w trybie art. 104 i 155 k.p.a. Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem ustosunkowanie się do wszystkich tych decyzji i umowy dzierżawy wraz z jej aneksem i wyjaśnienie kwestii zwrotu lub odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd podkreślił przy tym, iż jest to bowiem jedynie dowód z dokumentów, który to dowód może przeprowadzić organ odwoławczy w oparciu o art. 136 k.p.a. W kwestii zwrotu lub odmowy zwrotu części działek nr [...] i [...], w ocenie Sądu, uzupełnienie postępowania dowodowego leży również w gestii organu odwoławczego, w ramach powołanego wyżej przepisu. Jest to bowiem tylko sprawdzenie ich zagospodarowania - w świetle przepisów ustawy gospodarce nieruchomościami - poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentu /mapa geodezyjno- kartograficzna, uchwała Rady Powiatu o zaliczeniu ulicy O. do dróg powiatowych oraz jej przebiegu/ /art. 6a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych /Dz.U. z 2007 r., Nr 19, póz. 115 ze zm./. Natomiast kwestię parkingu i wejścia /schody i taras/ do pawilonu handlowo- mieszkalnego na części tych działek wyjaśni analiza dokonana przez organ odwoławczy wskazanych wyżej decyzji. Reasumując Sąd I instancji podkreślił, że ponieważ decyzja kasacyjna została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 127 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało orzec o stwierdzeniu jej nieważności a przy ponownym postępowaniu odwoławczym organ winien rozpoznać odwołanie w zakresie wskazanym w nim z uwzględnieniem w/w uwag oraz zmian dokonanych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603/ w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 ( Dz. U. Nr 59, poz. 369). W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez K. K. wyżej przedstawionemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku czego Sąd uznał, ze będąca przedmiotem jego rozstrzygnięcia decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r. w całości została wydana z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. Ponadto wyrokowi temu zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do takiej oceny. Zarzuty dotyczyły także naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy procesowej, gdyż Sąd zaniechał całościowej oceny legalności decyzji Wojewody Podkarpackiego, ograniczając się do wybiórczego wskazania okoliczności podlegających wyjaśnieniu przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono w szczególności pogląd, że nie można uznać za nieważną tej części decyzji, która nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa a już zwłaszcza w przypadku, gdy decyzja zawiera kilka rozstrzygnięć w swej sentencji, które mogą funkcjonować samodzielnie. W związku z tym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd Wojewódzki nie mógł przypisać decyzji Wojewody Podkarpackiego rażącego naruszenia prawa w tej części, w której rozstrzygała o decyzji organu I instancji, która została zaskarżona. Ponadto, uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania twierdzono, że choć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na granice ponownego rozpatrzenia sprawy, które wyznacza zakres odwołania, to jednak sama sentencja wyroku zawiera w sobie ocenę całej zaskarżonej decyzji i w związku z tym zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem rozstrzygnięcia. Poza tym podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku Sąd wprawdzie wskazał, jakie czynności wyjaśniające Wojewoda powinien podjąć, ale całkowicie pominął ocenę okoliczności możliwości prawnych zwrotu działki nr [...], która została wydzielona dla obsługi budynku posadowionego w części na tej działce a w części na działce nr [...], będącej odrębną nieruchomością stanowiącą własność K. K., do czego był zobowiązany w ramach regulacji zawartej w art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sytuacja ta – zdaniem skarżącego kasacyjnie – doprowadzić może do tego, że okoliczność ta nie będzie w ogóle wyjaśniana, bowiem dalsze postępowanie administracyjne i ewentualne sądowoadministracyjne ograniczy się tylko do ustalania wykonania wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W konsekwencji – wywodzono w skardze kasacyjnej – Sąd naruszył art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie zawarł w swoim uzasadnieniu wskazań, co do dalszego postępowania w zakresie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla zwrotu działki nr [...]. Odpowiadając na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że celem skargi kasacyjnej było dążenie do przedłużania postępowania ( tzw. "gra na czas" ), wywody zaś w niej zawarte, dotyczące uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1, art.134 § 1 i art., 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi były - dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku - bez znaczenia. Decyzja zaskarżona dotyczyła uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia a rzeczą przy tym bezsporną było, iż organ odwoławczy orzekł ponad zakres odwołania strony. W tych warunkach J. W. stał na stanowisku, że skarżący kasacyjnie nie wykazał zaistnienia przesłanek zawartych w podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, który to przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną. Została ona oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do drugiej z przywołanych przez skarżącą podstaw kasacyjnych należy stwierdzić, że nie była ona trafna. Skarżący kasacyjnie wskazywał w tym miejscu na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisu 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis został zastosowany przez Sąd jako podstawa całego rozstrzygnięcia mimo, że – jak twierdził skarżący kasacyjnie - brak było podstaw do takiej oceny zaskarżonej do Sądu decyzji. Decyzja ta bowiem – zdaniem skarżącego kasacyjnie – tylko w "części", w jakiej dotyczyła ona zwrotu działek nr [...] i [...] a także zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za w/w/ grunt – rażąco naruszała prawo. W związku z tym skarżący kasacyjnie stał na stanowisku, że ocena Sądu Wojewódzkiego, co do pozostałej "części" decyzji odwoławczej nie była trafna a w związku z tym Sąd ten, będąc zobligowany do całościowej oceny legalności decyzji Wojewody Podkarpackiego, obowiązku tego nie wykonał, ograniczając się do wybiórczego jedynie wskazania, które okoliczności sprawy organ winien wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co prowadziło do sformułowania wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu należy stwierdzić, że ocena zasadności powyższych zarzutów procesowych nie może być w tej sprawie rozpatrywana w oderwaniu od zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci przyjęcia, że cała decyzja organu odwoławczego rażąco naruszała prawo - w rozumieniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten bowiem zarzut ma w niniejszej sprawie znaczenie kluczowe i rzutuje na ocenę zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.. Z tego powodu, odnosząc się do kwestii związanej z zarzutem naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że przepisy procedury administracyjnej nie zawierają przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale też generalnie nie wykluczają możliwości stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części. Tego rodzaju praktyka jest zresztą uzanana jako dopuszczalna i zasadna przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Taka możliwość może mieć jednak miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje. Krótko mówiąc, tego rodzaju decyzja musi mieć charakter podzielny. W takim wypadku, jeśli tylko poszczególne rozstrzygnięcia, zawarte w decyzji, rażąco naruszają prawo a pozostałe – są prawidłowe, przyjmuje się, że nie ma żadnego uzasadnienia do eliminowania z obrotu prawnego – i to w dodatku ze skutkiem ex tunc – prawidłowych rozstrzygnięć zawartych w pozostałych częściach decyzji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy przypomnieć wypada, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku była jednie decyzja organu odwoławczego, mocą której Wojewoda Podkarpacki orzekł, co następuje : " uchylam w całości zaskarżoną decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". W związku z powyższym, przy tak sformułowanej treści decyzji nie ma możliwości wyodrębnienia w niej poszczególnych "części". Decyzja ta ma charakter jednolity i niepodzielny. Kwalifikowana wadliwość tej decyzji musi być zatem odnoszona do całej decyzji a to prowadzi do stwierdzenia, że ponieważ organ odwoławczy wyszedł poza granice odwołania a nie zachodził w sprawie przypadek pozwalający na ominięcie zakazu reformationis in peius, decyzja organu odwoławczego rażąco ( w całości ) naruszała prawo. Stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki nieważności zaskarżonej decyzji zwalniało w zasadzie Sąd od oceny argumentacji zawartej w skardze i odnoszenia się do stanowiska uczestnika postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego nie tylko bowiem zmusza ten organ do ponownego rozpoznania odwołania, ale – z uwagi na występowanie w tej sytuacji skutku ex tunc - traktuje się zaistniały stan rzeczy tak, jakby nigdy nie została wydana zaskarżona decyzja. Z tego powodu wyżej przedstawione zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do zarzutu wskazania przez Sąd Wojewódzki wadliwej – w ocenie skarżącego kasacyjnie – podstawy rozstrzygnięcia i zaniechania przez Sąd całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, czy braku wskazań co do dalszego postępowania odnośnie działki zabudowanej przez dzierżawcę, nie były uzasadnione. Wypowiedzi natomiast Sądu Wojewódzkiego dotyczące zasad postępowania odwoławczego a zwłaszcza przypomnienie Wojewodzie o treści przepisu art. 136 k.p.a. i wypunktowanie po prostu poszczególnych dokumentów stanowiących materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych, związane było jedynie z dążeniem Sądu do usprawnienia postępowania administracyjnego, które toczy się już od 1998 r. a po raz trzeci zapadle w tej sprawie decyzje są negatywnie oceniane przez Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.