I OSK 487/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 14/09 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 14/09 oddalił skargę D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: D. J. posiada prawo jazdy kategorii A i B od dnia 7 stycznia 1952 r. W dniu 8 maja 2008 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego we W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania D. J. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Prokurator podał, że w trakcie dochodzenia uzyskano opinię biegłych psychiatrów oraz biegłego psychologa, którzy zgodnie stwierdzili, że badany cierpi na chorobę psychiczną o obrazie znacznego stopnia zespołu psychoorganicznego - otępiennego na podłożu padaczki i zmian starczych. Występują u niego znaczne upośledzenia funkcji poznawczych, regres inteligencji, zaburzenia uwagi, pamięci, uczuciowości wyższej, krytycyzmu, afektu, woli, a okresowo świadomości na podłożu istniejącej wieloletniej padaczki, co nasuwa zastrzeżenia co do stanu zdrowia i sprawności jako kierującego pojazdami. Do wniosku dołączono kopię postanowienia o wszczęciu dochodzenia, kopię protokołu przesłuchania świadka I. J., kopie zaświadczeń lekarskich, postanowienie o postawieniu zarzutów, opinię sądowo – psychiatryczną oraz protokół przesłuchania podejrzanego. Starosta Powiatu W. wszczął postępowanie administracyjne i po zbadaniu przedstawionych dokumentów w dniu (...) września 2008 r. wydał na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 5 i art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) decyzję o skierowaniu D. J. do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy na badania lekarskie. Po rozpatrzeniu odwołania D. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym i ustalił, że zgromadzony materiał dowodowy dotyczący ustalenia stanu zdrowia kierowcy jest wyczerpujący i zgłoszone wnioski dowodowe strony (przesłuchania w miejscu zamieszkania samej strony i przesłuchania świadka I. J.), nie zasługiwały na uwzględnienie szczególnie, że zainteresowany złożył obszerne wyjaśnienia na piśmie. Organ wywodził, że wnioski strony zmierzały jedynie do wykazania odmiennej oceny zebranych dowodów, a nie do ustalenia stanu faktycznego. Sam pełnomocnik strony przyznał, że skarżący choruje psychicznie, jednak choroba ta nie stanowi przeszkody w prowadzeniu pojazdów. Dlatego też Kolegium wskazało, że tylko przeprowadzenie stosownych badań pozwoli ustalić, czy stan zdrowia D. J. pozwala w dalszym ciągu, pomimo schorzeń na jakie cierpi, na kierowanie pojazdami mechanicznymi. Jednak badań tych nie może zastąpić zeznanie świadka, czy wyjaśnienia strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. J. wniósł o uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym oraz art. 7, art. 9, art. 10 i art. 75 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy, w szczególności poprzez niedopuszczenie jako dowodu w sprawie zeznań D. i I. J., a także zeznań lekarzy psychiatrów i psychologa. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Oddalając skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że podstawy materialnoprawne wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadku nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Powyższy przepis dotyczy wątpliwości, jakie nasuwa stan zdrowia osoby, która miałaby być poddana badaniom. Zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego pojazdem nie może skutecznie zgłosić każdy podmiot. Winien to stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. W wyniku przeprowadzonego postępowania muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji skierował skarżącego na badania lekarskie z uwagi na zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia wskazane we wniosku Prokuratora Rejonowego, do którego załączono orzeczenie sądowo-psychiatryczne wydane przez biegłych sądowych lekarzy psychiatrów. Na podstawie dokumentacji chorobowej skarżącego oraz przeprowadzonego specjalistycznego badania lekarskiego skarżącego stwierdzono, że skarżący cierpi na chorobą psychiczną o obrazie znacznego stopnia zespołu psychoorganicznego-otępiennego na podłożu padaczki i zmian starczych. Występują u niego znaczne upośledzenia funkcji poznawczych, regres inteligencji, zaburzenia uwagi, pamięci, uczuciowości wyższej, krytycyzmu, afektu, woli, a okresowo świadomości na podłożu istniejącej wieloletniej padaczki. Według Sądu dowód w postaci aktualnego orzeczenia lekarskiego był wystarczający dla skierowania skarżącego na badania lekarskie. Sąd podzielił pogląd organu drugiej instancji, że orzeczenie sporządzone przez dwóch lekarzy specjalistów jest wiarygodną informacją o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, który może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Słusznie zatem organ drugiej instancji stwierdził, że taka niezdolność może wyłączać lub ograniczać bezpieczne uczestnictwo kierującego w ruchu drogowym. Jest to jednak tylko prawdopodobieństwo, którego istnienia wymaga cytowany art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchy drogowym. W celu ustalenia, czy tak w istocie jest, skarżący został decyzją organu pierwszej instancji skierowany na badania lekarskie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia powoływanie się skarżącego na długoletnie posiadanie prawa jazdy oraz bezkolizyjne uczestniczenie przez skarżącego w ruchu drogowym, bowiem przesłanką do kierowania na badania lekarskie jest aktualny stan zdrowia skarżącego i wynikające z tego stanu zdrowia potencjalne zagrożenia dla ruchu drogowego. Zdaniem Sądu - wbrew twierdzeniom skarżącego - organom nie można było postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 7 art. 9, art. 10 i art. 75 K.p.a. polegającego na braku wszechstronnego zbadania sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Strona uczestniczyła w postępowaniu, złożyła obszerne pisemne wyjaśnienia, a następnie ustanowiła pełnomocnika dla zabezpieczenia swych praw w postępowaniu. Organy obu instancji wypełniły również ciążący na nich obowiązek wynikający z art. 10 K.p.a. i informowały o możliwości zapoznania się z aktami i składania wniosków o uzupełnienia akt. Z prawa tego skorzystał pełnomocnik skarżącego w dniu 14 sierpnia 2008 r. Sąd podzielił także stanowisko organów, odnośnie niecelowości przesłuchania świadków. Wniosek o przesłuchanie w charakterze świadków biegłych lekarzy psychiatrów, pojawił się w formie zarzutu dopiero w skardze, nie mógł więc być skutecznie podnoszony, skoro nie był zgłoszony w toku postępowania przed organami. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. J. reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na ich nie zastosowaniu pomimo braku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne mimo naruszenia przez nie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 9,art. 10 i art. 75 K.p.a., które to uchybienia doprowadziły do braku wszechstronnego zbadania sprawy w postępowaniu administracyjnym i niedopuszczenia dowodu z zeznań D. J., I. J. a także niedopuszczenia z urzędu dowodu z zeznań lekarzy psychiatrów i psychologa, którzy sporządzili opinię sądowo-psychiatryczną dotyczącą D. J. na zlecenie Prokuratury Rejonowej we W.. Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sądowi pierwszej instancji umknęły rażące uchybienia organu administracyjnego drugiej instancji, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego powstały w oparciu o opinię sądowo-psychiatryczną biegłych lekarzy psychiatrów i psychologa z dnia 7 lutego 2008 r. oraz zaświadczeń lekarza neurologa z dnia 27 września 2004 r. i 6 stycznia 2005 r., które zostały wydane na potrzeby sprawy karnej. Opinia biegłych jak również zaświadczenia lekarskie nie zostały wydane w związku z okolicznościami ujawnionymi przez organy ruchu drogowego, co do sposobu prowadzenia pojazdu lub naruszenia przepisów drogowych jak również, co do ewentualnego uczestnictwa w wypadku drogowym. Opinia i zaświadczenia dotyczą oceny aktów woli w związku z pełnioną przez niego funkcją Prezesa Zarządu i w związku z podejmowanymi przez niego decyzjami gospodarczymi. Lekarze, którzy sporządzili te dokumenty nie posiadali żadnej wiedzy co do zachowań D. J. jako kierowcy. Oczywistym jest zatem, że biegli psychiatrzy wydając opinię przedstawili jedynie stan zdrowia skarżącego pod kątem prowadzonego postępowania karnego, które rządzi się zupełnie odmiennymi zasadami. Wobec tego opinia i zaświadczenia w żaden sposób nie mogły być podstawą przyjęcia, że istnieją okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi. W postępowaniu administracyjnym nie zwrócono uwagi na fakt, że skarżący nie był notowany za popełnienie wykroczeń drogowych i nie jest obciążony z tego tytułu punktami. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji był zobowiązany podjąć wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w tym celu dopuścić z urzędu dowód z przesłuchania w charakterze świadków lekarzy psychiatrów i psychologa, którzy wydali opinię o stanie zdrowia skarżącego. W ocenie skarżącego przesłuchanie wskazanych świadków mogło rozwiać wszelkie wątpliwości i uprawdopodobnić ewentualne zastrzeżenia odnoszące się do stanu zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wskazania konkretnych, naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego. Dokonując oceny przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Skargę tę oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa procesowego. Zarzut tego rodzaju jest skuteczny, o ile dotyczy uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym dotyczy regulacji proceduralnych stosowanych przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez skład orzekający. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie przeprowadza takiej argumentacji, ale dodatkowo wymienia wskazane w ramach tego zarzutu przepisu prezentując je w mało czytelnej zbitce i jedynie powtarzając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowania przepisów art. 7, art. 9, art. 10 i art. 75 K.p.a., nie rozróżniając istotnych składników ich treści i nie wiążąc nawet wskazanego w zarzucie uchybienia z którymkolwiek z tych przepisów. Nie wykazuje także przy tym, na czym polega jego zdaniem naruszenie tych przepisów K.p.a. jako przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji. Tak skonstruowany zarzut nie jest możliwy do merytorycznej oceny przez sąd kasacyjny. Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie mają zawarte w tym zdaniu zwroty normatywne "stan sprawy" oraz "podstawa prawna rozstrzygnięcia". W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1772/08, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zrealizował ciążący na nim obowiązek. Prawidłowo i wyczerpująco przestawił stan sprawy, natomiast w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu wyraźnie scharakteryzował specyficzny charakter postępowania w sprawie i z tej perspektywy ocenił działania podjęte przez orany administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Nie jest wadą zaskarżonego wyroku nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, a konkretnie zarzutu nieprzesłuchania przez organ drugiej instancji kluczowych - zdaniem strony - świadków biegłych lekarzy psychiatrów w obecności strony. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich kwestii mających znaczenie w sprawie. Natomiast wypada zauważyć, że wniosek o przesłuchanie biegłych lekarzy psychiatrów pojawił się dopiero w skardze dlatego nie mógł być przedmiotem rozpoznawania przez Sąd pierwszej instancji. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jest pozbawiony uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.