IV SA/Po 489/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa P. w W. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły, oddala skargę /-/E. Kręcichwost- Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz - Frymus W dniu 13 grudnia 2007 r. Gmina J. wystąpiła do Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w J. z prośbą o opinię w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Podstawowej w P. Pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. Związek Nauczycielstwa Polskiego przedstawioną propozycję zaopiniował negatywnie. W dniu 25 stycznia 2008 r. została podjęta uchwała Rady Miejskiej w J. w sprawie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej w P. W dniu 26 maja 2008 r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego pismem Nr [...] z dnia 28 lipca 2008 r. wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na nieprzedstawieniu do zaopiniowania uchwały z dnia 26 maja 2008 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. W dniu 28 sierpnia 2008 r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego Związku Nauczycielstwa Polskiego przez uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. Rada Miejska nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego Związku Nauczycielstwa Polskiego przez uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. i uznała to wezwanie za bezzasadne. W dniu 24 września 2008 r. wpłynęła do Rady Miejskiej w J. skarga Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego z dnia 22 września 2008 r., w której, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako: usg) oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżona uchwała nie została przedstawiona do zaopiniowania Związkowi Nauczycielstwa Polskiego - co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 854 ze zm. - dalej jako: uozz), a tym samym Rada Miejska w J. naruszyła interes prawny Związku Nauczycielstwa Polskiego (dalej jako; ZNP) polegający na niewystąpieniu do ZNP o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. Ponadto Strona skarżąca podniosła, że Jej zdaniem, działania Rady Miejskiej w J. są sprzeczne z obowiązującym prawem, gdyż polegają na tym, że organ prowadzący wyzbywa się ustawowego obowiązku prowadzenia szkoły publicznej, przekazując swe uprawnienia prywatnemu podmiotowi prawa. Zdaniem podmiotu wnoszącego skargę, uchwała Rady Miejskiej w J. tylko pozornie gwarantuje naukę dzieciom uczęszczającym dotychczas do likwidowanej placówki w placówce tego samego typu czyli publicznej, ponieważ rzeczywistym celem jest umiejscowienie tychże dzieci w nowopowstałej szkole niepublicznej, a jedynym uzasadnieniem likwidacji placówki samorządowej są przesłanki ekonomiczne. Odpowiadając na powyższą skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w J. wniósł o jej oddalenie i utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że nie można zgodzić się z zarzutem ZNP wyzbycia się przez organ prowadzący placówkę oświatową zadania własnego, ustalonego treścią rangi ustawowej. Przewodniczący Rady Miejskiej w J. wskazał, iż Gmina J. prowadzi szereg szkół publicznych, a organ prowadzący nie likwiduje wszystkich szkół. Co więcej, sieć publicznych szkół w Gminie J. jest zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego. Dalej wskazano, że Gmina J. działa zgodnie z obowiązującym prawem, bowiem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dopuszcza likwidację szkół publicznych. Przewodniczący Rady Miejskiej w J. podkreślił także, iż w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 19 ust. 2 uozz, bowiem nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, a obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych. Skoro zgodnie z sentencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) z dnia 9 grudnia 2005 r. pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 uozz oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym, to biorąc pod uwagę wyżej wskazane stanowisko NSA, organ prowadzący nie miał obowiązku konsultacji uchwał związanych z procesem likwidacji Szkoły Podstawowej w P., będących aktami o charakterze indywidualnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, przy czym, z mocy art. 134 § 1 ppsa, kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi. Jak wynika z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ppsa kontrola Sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 usg jest uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia 26 maja 2008 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. Skarga została złożona przez Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że warunkiem wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 usg jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie Strona skarżąca owo naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą upatruje w podjęciu owej uchwały bez uprzedniej konsultacji ze związkami zawodowymi. Oceniając wyżej przytoczone argumenty skargi należy uznać, że obrazują one przede wszystkim interes faktyczny Strony skarżącej, a nie Jej interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 usg. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02 (LEX nr 80699) "interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej". Co istotne w niniejszej sprawie, "przepis art. 101 usg nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym" (por.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, LEX nr 48223). "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej" (tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Biorąc pod uwagę powyższe poglądy prawne, na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd nie doszukał się związku pomiędzy zarzucanymi Radzie Miejskiej w J. naruszeniami prawa a interesem prawnym Strony skarżącej. Tym samym, zdaniem Sądu nie sposób mówić o posiadaniu interesu prawnego w niniejszej sprawie przez Stronę skarżącą. Rozpatrując zarzuty zawarte w skardze Sąd uznał, że istota zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 uozz sprowadza się do dokonania poprawnej wykładni użytego w tym przepisie pojęcia aktu prawnego. Z art. 19 ust. 2 uozz wynika, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Zgodnie z poglądami doktryny "obowiązkowi poddania konsultacji związkowej podlegają projekty i założenia tylko tych aktów prawnych, które stanowią przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy (powiatu, województwa), wydawane przez odpowiednie organy na podstawie delegacji ustawowej o szczegółowym charakterze. Spośród trzech grup przepisów gminnych wymienionych w art. 40 usg chodzi tu tylko o tzw. przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, do wydawania których upoważnienie ma charakter szczególny" (por.: G. Ninard, Konsultacje ze związkami zawodowymi w procesie legislacyjnym organów samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny z 1999 r., nr 1-2, s. 99). Z kolei, w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05 (OSS z 2006 r., nr 2, poz. 44) NSA wskazał, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym, a nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, bowiem obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych". Skoro więc przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Stronę skarżącą jest likwidacja Szkoły Podstawowej w P. to, zdaniem Sądu, zaskarżony akt (uchwała) jest indywidualnym aktem organizacyjnym, gdyż dotyczy nie ogółu społeczności gminy, lecz wyraźnie określonej jej części. Tym samym nie jest ona (uchwała) aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 1 uozz, którego projekt winien być skierowany do zaopiniowania, zgodnie z art. 19 ust. 1 uozz, do odpowiednich władz statutowych związku. Ten pogląd Sądu znajduje oparcie w kolejnym orzeczeniu NSA - z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05 - w którym NSA wskazał wprost, że "pojęcie ‘aktu prawnego’, użyte w przepisie art. 19. ust. 1 uozz oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym". Nie można także zgodzić się z zarzutem Strony skarżącej, jakoby rada miejska pomijała stanowisko społeczności lokalnej. Zdaniem Sądu było na odwrót, skoro o opinię dotyczącą likwidacji szkoły zwrócono się dobrowolnie (nie ma takiego obowiązku ustawowego) do Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w J. (k. 31 akt sądowych) jak i Przewodniczącego Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" Rejon J. w J. (który na dodatek wydał pozytywną opinię - k. 34 akt sądowych). Jako nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut Strony skarżącej dotyczący rzekomego wyzbywania się przez Radę Miejską w J. ustawowego obowiązku prowadzenia szkoły publicznej. Sąd stoi na stanowisku, że skoro przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) przewidują (konkretnie w art. 59 ust. 1) możliwość likwidacji szkoły publicznej to realizowanie dyspozycji tego powszechnie obowiązującego przepisu prawa nie może być traktowane jako naruszanie prawa. Sąd ma na uwadze, że z różnych względów likwidacja szkoły przez niektórych może być postrzegana jako nieodpowiednie działanie organów samorządu terytorialnego, to jednak subiektywne odczucia określonej grupy osób nie może stanowić przeszkody w działaniu organów samorządu terytorialnego zgodnie z literą prawą, jak to miało miejsce w przypadku rozpatrywanej uchwały Rady Miejskiej w J. Poza tym, co wynika z treści uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P., Rada Miejska w J. dała uczniom wybór, wskazując, że obwód likwidowanej szkoły podstawowej przejmie Szkoła Podstawowa w W., ale - równocześnie - uwzględniając interesy uczniów, gmina podjęła działania w celu utworzenia od września 2008 r. w obiekcie likwidowanej szkoły placówki niepublicznej. Tym samym niezasadny jest zarzut Strony skarżącej, że likwidacja przedmiotowej szkoły oznacza wyzbycie się przez gminę zadania własnego - zadania oświatowego, a także, że Rada Miejska w J. tylko formalnie zapewniła naukę dzieciom likwidowanej szkoły. Jako zarzuty natury pozaprawnej - wręcz populistycznej należy uznać twierdzenia Strony skarżącej, że likwidacja placówki oświatowej w drodze przejęcia jej do prowadzenia przez inne niż organy samorządu terytorialnego podmioty zagraża ciągłości funkcjonowania całej sieci edukacyjnej, a poza tym, że postawą szczególnie społecznie demoralizującą jest sytuacja, kiedy nawet organy władzy publicznej nie chcą przestrzegać prawa regulującego ich funkcjonowanie, łamiąc zasadę określoną w art. 7 Konstytucji zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Sądu, te zarzuty nie mają żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. Twierdzenie, że likwidacja placówki oświatowej w drodze przejęcia jej do prowadzenia przez inne niż organy samorządu terytorialnego podmioty zagraża ciągłości funkcjonowania całej sieci edukacyjnej jest twierdzeniem czysto demagogicznym, niemającym żadnego oparcia w rzeczywistości, skoro na terenie Gminy J. istnieje 9 szkół podstawowych i 6 szkół gimnazjalnych (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 28 sierpnia 2008 r. - k. 46-47 akt sądowych). Sąd nie dostrzegł także zarzucanego przez Stronę skarżącą łamania zasady określonej w art. 7 Konstytucji zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Sąd oddalił skargę właśnie dlatego, że nie stwierdził naruszenia prawa przez Radę Miejską w J. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. E. Kręcichwost-Durchowska P. Miładowski E. Makosz-Frymus