II SA/Ol 907/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz H. B. kwotę 200 zł. (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Ol 337/08, po rozpatrzeniu odwołania I. i K. R. od decyzji Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]", Nr "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz H. B. pozwolenia na budowę płyty obornikowej o pow. 55m2 i zbiornika na gnojowicę o pojemności 45m3 w gospodarstwie rolnym w "[...]" przy ul. "[...]": 1. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", znak "[...]"; 2. uchylił decyzję Prezydenta Miasta "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]" znak "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę płyty obornikowej o pow. 55m2 i zbiornika na gnojowicę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowy płyty obornikowej i udzielenia pozwolenia na jej budowę; 3. odmówił zatwierdzenia projektu w odniesieniu do budowy płyty obornikowej, oraz odmówił udzielenia pozwolenia na jej budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyznaczył wizję lokalną. W jej trakcie sporządzony został protokół oraz wykonano zdjęcia obrazujące stan faktyczny. Zdjęcia dokumentują, że pomieszczenie o wymiarach 5,10 x 12,30 (parter) oraz o takiej samej powierzchni pomieszczenie w poziomie piwnic użytkowane przez I. i K. R. bezsprzecznie należy uznać jako magazyn warzyw i owoców, na co wskazują również oświadczenia H. B. oraz I. i K. R. Z kolei pozostałe pomieszczenia są wykorzystywane jako gospodarcze, natomiast pomieszczenie o wymiarach 8,40 x 12,30 użytkowane przez H. B. należy uznać jako oborę, w której hodowane są krowy. Wskazał, iż uwzględniając powyższe ustalenia, udzielenie przez Prezydenta Miasta pozwolenia na budowę płyty obornikowej na sąsiedniej działce w odległości 22 metrów od budynku gospodarczego, służącego w części jako przechowalnia płodów rolnych, jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r. Nr 132, poz. 877). Zgodnie bowiem z § 6 ust. 4 pkt 2 powyższego rozporządzenia odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o poj. do 200m3 oraz płyt gnojowych od budynków przetwórstwa rolno-spożywczego i magazynów środków spożywczych określono na co najmniej 50m. Dodał, iż zgodnie z treścią art. 2 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa (Dz. Urz. WE.L.2002) żywnością są: jakiekolwiek substancje lub produkty przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi, lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać, a środek spożywczy nie obejmuje roślin przed dokonaniem zbiorów. Powyższe, jak wskazał, oznacza, że ziemniaki, marchew oraz inne warzywa i owoce (jabłka) są środkiem spożywczym, zatem przechowalnia owoców i warzyw musi być potraktowana jako magazyn środków spożywczych. Dlatego też usytuowanie płyty obornikowej w odległości 22 metrów od magazynu środków spożywczych jest niezgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. B. żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie normy art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane polegające na jej nieuwzględnieniu oraz naruszenie § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że część obory jest magazynem środków spożywczych. Podniosła, iż obora zawsze była wykorzystywana w części jako pomieszczenie na płody rolne, w tym na pasze. I. i K. R. nie uzyskali zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu, nie wystąpili nawet z wnioskiem do właściwego organu o uzyskanie stosownego pozwolenia, a budynek nadal widnieje w księdze wieczystej jako obora. Ponadto I. i K. R. nie dysponują dokumentami zezwalającymi na wykorzystanie obiektu jako magazynu środków spożywczych. Dodała, iż po wyroku Sądu z dnia 10 lipca 2008r. I. K. R. przeprowadzili remont obory polegający na wybudowaniu ściany murowanej między pomieszczeniami obory, wymienili tynki i założyli siatki w oknach. Z kolei organ odnosi się w swojej decyzji do ustaleń z wizji przeprowadzonej w dniu 10 października 2008r., a powinien uwzględnić przy jej podejmowaniu stan obiektu z 2006r. Argumentowała, że magazyny środków spożywczych muszą znajdować się pod nadzorem sanepidu, do którego organ nie zwrócił się o wydanie opinii. Nie ustalono również jaki wpływ ma przetrzymywanie bydła w odległości 8,7m od płodów rolnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji. Dodał, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, a potwierdzają to strony postępowania, że budynek gospodarczy zawsze posiadał przeznaczenie hodowlano-magazynowe. W części użytkowany był jako obora, w części wykorzystywany jako przechowalnia ziemniaków, marchwi i buraków. Zatem w niniejszym przypadku nie zachodzą merytoryczne przesłanki do żądania od stron użytkujących budynek uzyskania akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie określonym w art. 71 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie zaistniała zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Ol 337/08. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2008r. mają zatem istotne znaczenie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku. W uzasadnieniu wydanego w sprawie II SA/Ol 337/08 wyroku WSA wskazał, że Wojewoda nie ustalił w sposób jednoznaczny przeznaczenia budynku położonego na działce nr "[...]" oraz sposobu wykorzystywania jego poszczególnych części przez współwłaścicieli. Skarżąca H. B. w trakcie całego postępowania podnosiła zarzut, iż przedmiotowy budynek jest oborą i wnosiła o przeprowadzenie przez organy jego oględzin. Zarzut ten jednak nie został przez organ należycie przeanalizowany, gdyż Wojewoda założył, że skoro w części budynku przechowywane są warzywa, to sam ten fakt skutkuje przyjęciem, iż ta część budynku jest magazynem środków spożywczych. Takie założenie, bez wnikliwej analizy zarzutów podnoszonych w tej kwestii przez skarżącą, uznać jednak należy za przedwczesne. Ponadto Sąd wywiódł, iż przyjęcie przez Wojewodę (wyłącznie w oparciu o protokoły kontroli czynności dezynfekcji przedmiotów i pomieszczeń piwnicznych, wyniki badań ziemniaka i protokoły pobrania prób roślin), że pomieszczenie należące do I. i K. R. jest magazynem środków spożywczych, a płyta obornikowa położona jest od tego magazynu w odległości niezgodnej z obowiązującymi przepisami, bez ewentualnego dokonania oględzin budynku położonego na działce nr "[...]", czy przeprowadzenia innych wskazanych przez strony lub z urzędu dowodów, nie może zostać uznane za wystarczające dla wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie, dla stwierdzenia, że płyta obornikowa została posadowiona niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż nie została zbadana, w kontekście zgodności z przepisami prawa, okoliczność usytuowania pomieszczenia, w którym przechowywane są ziemniaki w budynku, w którym przebywa bydło hodowlane oraz nie zostało wyjaśnione, czy tego typu przechowalnia warzyw może być uznana za magazyn środków spożywczych. Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 7 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją tego obowiązku jest wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Dlatego też Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda ograniczył się jedynie do przeprowadzenia oględzin, w wyniku których ustalono w jaki sposób wykorzystywane są pomieszczenia składające się na budynek gospodarczy. Przede wszystkim nie wyjaśniono czy pomieszczenie, w którym przechowywane są owoce i warzywa można zakwalifikować jako magazyn środków spożywczych. Okoliczność, iż w danym pomieszczeniu przechowywane są płody rolne nie może automatycznie stanowić, że jest to magazyn środków spożywczych. Dlatego też nie można podzielić argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji wskazującej, że jeżeli środki spożywcze (ziemniaki, marchew oraz inne warzywa i owoce) znajdują się w pewnym, wyodrębnionym za pomocą ścian pomieszczeniu, to jest ono automatycznie magazynem tych środków. Organ nie ustalił czy pomieszczenie, w którym przechowywane są środki spożywcze jest na tyle technologicznie przystosowane i spełnia określone kryteria (np.: odpowiednie wyposażenie pomieszczenia, jego czystość, zabezpieczenie przed gryzoniami itp.) aby pełnić funkcję magazynu. Ustalenie przez organ powyższej okoliczności jest w niniejszej sprawie kwestią priorytetową, bowiem da odpowiedź czy będzie miał zastosowanie § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Jeszcze raz wymaga zauważenia, że ponownie rozpoznając sprawę organ poprzestał wyłącznie na przeprowadzeniu oględzin, co było tylko jednym ze wskazań sądu w zakresie ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim Wojewoda nie wykazał w protokole, że stan budynku gospodarczego i jego pomieszczeń zastany w dniu 10 października 2008r., tj. dniu oględzin był identyczny, jak w dniu "[...]", tj. w dacie wydania przez Prezydenta Miasta pozwolenia na budowę płyty obornikowej. Ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby ustalić stan techniczny ścian oddzielających poszczególne pomieszczenia budynku, wyjaśnić, czy pierwotnie stanowiły one zwykłą przegrodę z desek (zbadanie tej okoliczności pozwoliłoby odpowiedzieć na pytanie, czy pomieszczenie mogłoby być uznane za magazyn środków spożywczych), kiedy zostały otynkowane i rozwiać wątpliwości w zakresie ewentualnego oddziaływania zwierząt na środki żywności. Ponadto należy wskazać, że ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych, a z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości". Uwzględniając powyższe Wojewoda, realizując w pełni zasadę dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, winien rozważyć kwestię przesłuchania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, oraz ewentualnie wskazanych przez strony świadków, w celu ustalenia stanu technicznego budynku gospodarczego i dotychczasowego sposobu jego wykorzystania. Nadto, powinien uwzględnić okoliczność, iż w akcie notarialnym przenoszącym własność nieruchomości, w skład której wchodzi powyższy budynek gospodarczy, figuruje on jako obora murowana, a nie jako magazyn. W tej sytuacji uznać należy, że Wojewoda nie zrealizował wytycznych Sądu dotyczących przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym organ naruszył ogólne zasady postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności oparto o art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Wojewodę, który winien uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Ol 337/08., stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.