II SA/Po 579/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi spółki A z siedzibą w W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile z dnia 7 kwietnia 2008r. Nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego , III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ W. Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga W dniu 6 lutego 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile wpłynął wniosek inwestora A Spółka z o.o. z siedzibą w W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] Nr [...], zlokalizowanej w P. przy ul. [...], na działce o nr geodezyjnym [...]. Inwestor podał we wniosku, iż obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Pilskiego Nr [...] z dnia 20 września 2006 r. znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile postanowieniem Nr [...]z dnia 7 kwietnia 2008 r. (znak [...]), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowił z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej[...]Nr [...] "do czasu uzyskania przez Inwestora wznowienia decyzji nr [...] Starosty Pilskiego z dnia 2006-09-20 o pozwoleniu na budowę w/w inwestycji." W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż Starosta Pilski postanowieniem z dnia 24 lipca 2007 r. znak [...]wstrzymał wykonanie decyzji Nr [...] z dnia 20 września 2006 r., a powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 września 2007 r. znak [...]; pismem z dnia 15 lutego 2008 r. Starostwo Powiatowe w Pile potwierdziło, iż wykonanie decyzji Starosty Pilskiego Nr [...] z dnia 20 września 2006 r. nadal podlega wstrzymaniu. W ocenie organu nadzoru budowlanego – biorąc pod uwagę, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu stacji bazowej, na budowę którego konieczna jest decyzja o pozwoleniu na budowę i należy on do kategorii XXIX wymagającej przeprowadzenia kontroli obowiązkowej przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie – "istnienie ważnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest niezbędne i jest zagadnieniem wstępnym. W ocenie organu rozstrzygnięcia "co do ważności tej decyzji i wznowienia jej obowiązywania może dokonać wyłącznie Starosta Pilski.", a od wydania tego postanowienia będzie zależało dalsze postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor, który zauważył, iż postanowienie Starosty Pilskiego z dnia 24 lipca 2007 r., które organ uczynił podstawą zawieszenia postępowania, zostało zaskarżone i sprawa toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, dotąd bez rozstrzygnięcia, wobec czego zawieszenie niniejszego postępowania inwestor uznał za przedwczesne. Ponadto w zażaleniu zauważono, iż postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę toczyło się prawie 2 lata i organ prowadzący postępowanie w tym czasie nie znalazł żadnych podstaw do uznania, iż projekt budowlany nie spełnia wymaganych prawem warunków, a zdaniem spółki okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo wydana innej decyzji, niż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 2006 r. powołując się na wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa inwestor podkreślił, iż możliwość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie jest w ogóle wyłączona. Inwestor podniósł także, iż wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Pilskiego Nr [...] z dnia 20 września 2006 r. w sprawie pozwolenia na budowę nie przesądza o tym, że projekt budowlany był niezatwierdzony, a co za tym idzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jakoby przeprowadzenie kontroli obiektu, o której mowa w art. 59a prawa budowlanego, "było niemożliwe ze względu na brak zatwierdzonego projektu" pozostaje w oczywistej sprzeczności z rzeczywistym stanem fatycznym i organ nie może uchylić się od przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie bez uprzedniej kontroli jest niedopuszczalne. Inwestor zwrócił uwagę także na to, iż art. 59 ust. 5 powołanej ustawy podaje tylko dwie przesłanki odmowy pozwolenia na użytkowanie: niezgodność kontrolowanej budowy z pozwoleniem na budowę i nieuzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez niedostarczenie wymaganych dokumentów. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2008 r. (znak [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i stwierdził, iż postępowanie o wstrzymaniu wykonania decyzji pozwolenia na budowę w tym wypadku stanowi zagadnienie wstępne, ponieważ organ nadzoru budowlanego sprawdza zgodność wykonania inwestycji z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem organu okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji pozwolenia na budowę spornej inwestycji w wyniku wznowienia postępowania, co oznacza że organ był zobligowany do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Na postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył inwestor, który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu uchybienie przepisom: art. 97 § 2 pkt 4 kpa poprzez błędną wykładnię przesłanek stanowiących o istocie "zagadnienia wstępnego" oraz art. 59a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez przyjęcie błędnego założenia, iż do przeprowadzenia obowiązkowi kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzania obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę konieczne jest aby nie było wstrzymane wykonanie odpowiedniej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał tę samą argumentację, którą przedstawił w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżący podkreślił również, iż tak długo, jak decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę funkcjonuje w obrocie prawnym, tak długo organ jest zobligowany do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli zgodnie z normą wyrażoną w art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a ponadto ponownie podkreślił, iż zgodnie z obowiązująca wykładnią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest zagadnieniem otwartym, to jest takim, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze, dlatego też możliwość zawieszenia postępowania jest w niniejszej sprawie wyłączona. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu nadzoru budowlanego II instancji oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zawierają wadliwe rozstrzygnięcie oparte na błędnym zastosowaniu prawa procesowego, co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. Ostateczne postanowienie Starosty Pilskiego z dnia 24 lipca 2007 r., którym organ ten wstrzymał wykonanie własnej decyzji Nr [...] z dnia 20 września 2006 r. (znak [...]), nie prowadzi do utraty bytu prawnego przez decyzję o pozwoleniu na budowę. Warto zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w odniesieniu do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę w postępowaniu sądowoadministarcyjnym: "Wydanie przez Sąd Administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę po wykonaniu robót na podstawie tego pozwolenia (zakładając, że do tego czasu roboty te istotnie zostały zrealizowane), na gruncie przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie." (wyrok NSA z dnia15 czerwca 2007 r., II OSK 975/06, LEX nr 338615). W niniejszej sprawie ostateczna decyzja Starosty Pilskiego Nr [...] z dnia 20 września 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, na podstawie której zrealizowano inwestycję objętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Prace związane z budową stacji bazowej w zakresie wynikającym z powyższej decyzji zostały zakończone do dnia 28 lipca 2007 r., na co wskazują zapisy w dzienniku budowy oraz oświadczenie kierownika budowy (k. 4e i 4j akt adm.). Wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Pilskiego Nr [...]z dnia 20 września 2006 r., na podstawie której wykonano wyżej wymienione prace, nastąpiło postanowieniem ww. Starosty z dnia 24 lipca 2007 r. (k. 2 akt adm.), a ostateczne postanowienie Wojewody Wielkopolskiego (organu II instancji) w tym przedmiocie zostało wydane w dniu 12 września 2007 r. (k. 3 akt adm.). Innymi słowy budowa obiektu, którego dotyczy wniosek inwestora, została zakończona zanim ostatecznie wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji stwierdzić należy, iż nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, prowadzonego w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie wyżej wskazanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Trzeba podkreślić, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa) i o wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia w wyniku wznowienia postępowania można mówić dopiero wtedy, kiedy decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji lub uchylająca taką decyzję jest ostateczna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r., IV SA 4725/02, LEX nr 146722). Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić obowiązkową kontrolę, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego (wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest równoznaczny z wezwaniem organu do przeprowadzenia kontroli) w terminie wskazanym w art. 59c powołanej ustawy, w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i merytorycznie rozpatrzyć wniosek inwestora. Stwierdzone uchybienia w zastosowaniu prawa procesowego przez organy obydwu instancji, to jest art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mogło mieć, a faktycznie miało, istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś co do wykonania zaskarżonego postanowienia orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy. /-/ Barbara Drzazga /-/ Maria Kwiecińska /-/ Wiesława Batorowicz