I OSK 828/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska(spr.) del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "W." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 408/08 w sprawie ze skargi "W." Spółki z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej stanu posiadania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 408/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej stanu posiadania nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Po rozpoznaniu wniosku "W." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Prezydent Miasta Gdańska odmówił udzielenia informacji w zakresie podania stanu posiadania nieruchomości gruntowych bądź budynkowych należących do K. T. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i Budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), które reguluje sposób i formy udostępniania danych z ewidencji gruntów. Z kolei powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdził, że osoba składająca wniosek o wydanie pełnych informacji ewidencyjnych w formie wyrysów i wypisów powinna posiadać prawo własności lub wskazać interes prawny w tym zakresie. Przesłany przez stronę wniosek potwierdzający prowadzenie egzekucji nie zawiera udokumentowanego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, potwierdza natomiast posiadanie interesu faktycznego. Nadto punktem wyjścia do uzyskania danych, o których mowa w powołanym przepisie winna być konkretna nieruchomość gruntowa, nie zaś nazwisko właściciela potencjalnie nieokreślonej nieruchomości - wniosek dotyczy zaś wskazania przedmiotu własności konkretnego dłużnika. Wskazano, że ujawnienia majątku dłużnika można dochodzić w trybie art. 913-920 k.p.c. i należy ono do sfery postępowania cywilnego, nie zaś do postępowania administracyjnego. Jako że złożony wniosek miał na celu ujawnienie majątku dłużnika w postępowaniu administracyjnym brak było podstaw do jego uwzględnienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji potwierdził, że dołączone przez wnioskodawcę dokumenty mające udowodnić istnienie interesu prawnego, bezsprzecznie świadczą o istnieniu po stronie wierzyciela interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, który każdorazowo musi być oparty na normie prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że interesy przedsiębiorcy poszukującego zaspokojenia wierzytelności chronią przepisy art. 758-912 Kodeksu postępowania cywilnego. Na ich podstawie wierzyciel ma prawo przeprowadzić egzekucję majątku oraz żądać od dłużnika ujawnienia wykazu majątku. Jeśli zaś w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego wierzyciel nie zaspokoi istniejących wierzytelności wówczas organem stosownym do nakazania ujawnienia majątku dłużnika będzie sąd powszechny w trybie art. 913-920 k.p.c. Zatem ujawnienie majątku dłużnika należy do sfery postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "W." Sp. z o.o. zarzuciła wydanemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego art. 20 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 218 k.p.a., przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, art. 7 i 64 Konstytucji RP, art. 5 k.c. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że z przepisów k.p.a. oraz art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, to osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości - ubiegająca się o wydanie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego (stanowiących formy udostępnienia znajdujących się w operacie danych) musi wykazać swój interes prawny, aby stosowne poświadczenie uzyskać. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze, z faktu posiadania nakazu zapłaty zaopatrzonego w klauzulę wykonalności i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie można wywodzić, iż skarżący posiada interes prawny w uzyskaniu stosownego zaświadczenia. Sąd I instancji wskazał ponadto, że z wniosku skarżącej spółki z dnia 4 czerwca 2008 r. wynika wprost, ze wnosi ona o "udzielnie informacji czy poniżej wymieniona osoba jest obecnie lub była w przeszłości właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystymi nieruchomości, budynków lub lokali, które położone są w mieście G. (...). Informacje zostaną wykorzystane w postępowaniu egzekucyjnym." Do wniosku załączono kopię tytułu wykonawczego. Treść przedmiotowego dokumentu świadczy bezpośrednio, iż ma on służyć ustaleniu nieruchomości dłużniczki, a tym samym ma być wykorzystany w prowadzonym wobec niej postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Sądu tak skonstruowany i uzasadniony wniosek świadczy wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła "W." Spółka z o.o. z siedzibą w Ł., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 24 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji gdy wnioskodawca nie żądał wydania wypisu z ewidencji gruntów oraz art. 24 ust. 2 tejże ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji gdy skarżąca żądała podania jawnych danych z operatu ewidencyjnego; b) art. 20 ust. 1 i 2 poprzez uznanie, że wniosek o podanie numerów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów jest wnioskiem o udostępnienie danych o podmiotach ewidencyjnych, a nie danych przedmiotowych; c) art. 29, art. 30 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji gdy przewidują one tryb wydawania informacji z operatu ewidencyjnego oraz art. 5 tej ustawy przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne nie normuje trybu udzielania informacji w innej formie niż wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego; d) art. 365 § 1 k.p.c. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy sąd był związany prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego; a także: 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: - ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 217 k.p.a. w sytuacji, gdy wnioskodawca nie żądał wydania zaświadczenia z operatu ewidencyjnego oraz prawidłowo ustalił, że wierzyciel nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia; - ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 28 k.p.a. do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, podczas gdy nie może on być wprost stosowany do tego postępowania; b) art. 134 P.p.s.a. przez nierozważnie całości sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) określa odrębną od art. 24 ust. 3 tej ustawy podstawę prawną do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego. W ust. 2 ww. przepisu ustawodawca przewidział, iż informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (tj. dane przedmiotowe), są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast stosownie do ust. 3 art. 24 wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (tj. dane podmiotowe), wydawane są jedynie na żądanie: 1) właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu; 2) podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu; 3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odrębną od art. 24 ust. 3 tej ustawy podstawę prawną do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego. Zasadniczym elementem różnicującym obie podstawy prawne jest to, iż dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy powiązana została z faktem władania przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, albo z przysługiwaniem wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu wypisu i wyrysu. Natomiast udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy nie zostało uzależnione od władania gruntem, budynkiem lub lokalem, wobec których określona informacja miałaby być udzielona. Udzielenie tej informacji nie jest również zależne od przysługiwania interesu prawnego. Jedynym zaś warunkiem udzielenia informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy jest uiszczenie opłaty należnej z tego tytułu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Ustawowa jawność informacji i jej powszechna dostępność ograniczona zatem została jedynie koniecznością poniesienia stosownej odpłatności. We wskazanym rozporządzeniu jednoznacznie rozróżniono przypadki pobierania opłat za wydanie wypisu i wyrysu (zostały określone w załączniku 5 do rozporządzenia) oraz za udzielanie określonych informacji (zostały określone w załączniku 4 do rozporządzenia). Zatem również i to rozróżnienie w zakresie odpłatności dowodzi, iż udzielanie informacji w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie musi przybierać tylko formy wypisu i wyrysu. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, iż informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo – przedmiotowym z uwagi na ochronę danych osobowych w nich zawartych udzielane mogą być tylko w trybie ust. 3 art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń, natomiast przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych odpłatnie na żądanie wszystkich zainteresowanych, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy informacji o gruntach, budynkach i lokalach mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Przy czym regulacja zawarta w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Powyższe rozważania w zakresie ustalenia prawidłowej wykładni powołanych przepisów wskazują, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził, iż "W." Sp. z o.o. nie była uprawniona do uzyskania żądanych przez siebie informacji w trybie informacji udzielanej na podstawie art. 24 ust. 2 ww. ustawy. Skarżąca spółka swój wniosek - o udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków o numerach ksiąg wieczystych lub numeru zbioru dokumentów nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym K. T. - złożyła celem uzyskania informacji potrzebnych na użytek toczącego się postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem żądania - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - nie było zatem uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Jest to w istocie żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym. W analogicznych stanach faktycznych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż właściwym trybem do ujawnienia majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny. Służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane w art. 913-9201 K.p.c. Ujawnienie majątku dłużnika należy zatem do sfery postępowania cywilnego, a nie procedury postępowania administracyjnego, w tym trybu wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1378/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06). Trafna jest tym samym ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, według której odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej spółki, którego przedmiotem było udzielenie informacji o wskazanym wyżej w istocie podmiotowym charakterze, nie narusza prawa. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 29, art. 30 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w zgodzie z dyspozycją zawartą w art. 5 powołanej ustawy, gdyż kategoria interesu prawnego żądającego informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków stanowi dalej idącą ochronę, niż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko nie stanowiło także naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował bowiem roszczenia uwzględnionego nakazem zapłaty, na który powoływała się skarżąca Spółka. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.