II OSK 1190/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1893/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta Krakowa kwotę 460 złotych (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakładające na Prezydenta Miasta Krakowa karę pieniężną w wysokości 3.500 złotych (trzy tysiące pięćset) za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr [...] z instalacją elektryczną wewnętrzną, instalacją wodno – kanalizacyjną z przyłączami, instalacją wentylacji mechanicznej garaży, instalacją centralnego ogrzewania (...) – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, iż Wojewoda Małopolski prawidłowo zastosował art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Wskazał również, że organ I instancji prawidłowo określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane tj. na dzień 1 lutego 2007 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr [...]. Ponadto organ zauważył, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została [...] kwietnia 2007 r., czyli po upływie 84 dni od dnia wpłynięcia ww. wniosku. W przedmiotowej sprawie odliczeniu od biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, podlega okres 12 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (od dnia 8 marca 2007 r. tj. dnia wezwania do dnia 20 marca 2007 r. tj. dnia uzupełnienia wniosku). Odliczenie od czasu trwania postępowania (84 dni) 65 dni, wynikających z art. 35 ust. 6 ww. ustawy oraz 12 dni z tytułu wyżej wskazanego wezwania wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do 7-dniowego przekroczenia terminu wymienionego w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego skarżący niewłaściwie przyjął, że data złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane i w związku z tym właściwym jest odliczenie od biegu tego terminu okresu pomiędzy złożeniem niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę, a dniem wydania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Należy podkreślić, że termin 65-dniowy zaczyna swój bieg od dnia wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do właściwego urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno – budowlanej i w przedmiotowej sprawie będzie to dzień 1 lutego 2007 r. Powyższą argumentację potwierdza także brzmienie przepisu art. 61 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1893/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 lit. c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 złotych (pięćset) za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczona od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływy terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji – "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Jednocześnie organ słusznie odliczył czas związany z wydaniem postanowienia z dnia 8 marca 2007 r. wzywającym do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie wniosku. Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, czy żądanie to jest dotknięte brakami formalnymi, czy też nie. W świetle powyższych unormowań nie można podzielić stanowiska orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym, postępowanie administracyjne nie toczy się, a wniosek nie jest rozpatrywany. W związku z powyższym, nie w dniu 21 marca 2007 r., kiedy to do organu wpłynął uzupełniony przez inwestora wniosek, a w dniu 1 lutego 2007 r. tj. w dniu wpłynięcia wniosku do organu, rozpoczynało swój bieg postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. Prezydent Miasta Krakowa wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a wezwaniem do jego uzupełnienia. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę prowadzone przez Prezydenta Miasta Krakowa mogło rozpocząć się dopiero od chwili uzupełnienia wniosku, tj. w dniu 21 marca 2007 r., a zatem błędne są ustalenia co do wielkości uchybienia terminowi określonemu przez art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że złożenie niekompletnego wniosku o wszczęcie postępowania nie może być traktowane jako zdarzenie wszczynające właściwe postępowanie administracyjne spowodowało naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, to jest jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Według art. 35 ust. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 złotych (pięćset) za każdy dzień zwłoki. Przy wykładni art. 35 ust. 6 powołanej ustawy – Prawo budowlane nie jest właściwe zastosowanie wykładni literalnej, a należy uwzględnić wykładnię celowościową i funkcjonalną. Art. 35 ust. 6 tej ustawy zawiera regulację materialnoprawną, przedmiotowo odrębną od regulacji procesowej zawartej w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem regulacji w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego jest ustanowienie terminów załatwienia sprawy, która ma moc obowiązującą przy załatwianiu różnych rodzajowo spraw w tym i sprawy wydania pozwolenia na budowę. Jest to jak podkreślono regulacja procesowa, co powoduje, że upływ ustanowionych dla załatwienia spraw terminów nie powoduje utraty przez organ administracji publicznej kompetencji do wydania w danej sprawie decyzji. Art. 35 ust. 6 powołanej ustawy – Prawo budowlane zawiera materialnoprawną regulację sankcji wobec organu architektoniczno – budowlanego za nie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Wprowadzenie sankcji w formie kary pieniężnej wobec organu architektoniczno – budowlanego wymaga określenia reguł jej stosowania. Opierając odpowiedzialność organu architektoniczno – budowlanego na odpowiedzialności obiektywnej, nie można nie uwzględnić, że o naruszeniu ustawowego terminu dla wydania decyzji w sprawie pozwolenia zasadniczym jest ustalenie reguł obliczania terminu, a zwłaszcza daty rozpoczęcia biegu terminu 65 dni. Wprawdzie art. 35 ust. 6 powołanej ustawy – Prawo budowlane stanowi, że początkiem tego terminu jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji, to jednak w świetle rozwiązań przyjętych dla ustalenia konieczne jest uwzględnienie daty złożenia skutecznie wniosku o wydanie decyzji. W pełni należy zatem podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że termin 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, należy rozumieć jako termin przewidziany na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy pomieścić również czynności związane z usuwaniem braków wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 511/08). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.